中国自然保护区建设50年_成就与展望_宗诚
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正是在这种错误认识的指导下 , 建立保护区成 为了某些地区甩包袱 、要救济的筹码和完成自然保 护区面积必须达标的政绩考核硬指标的一种政绩工 程 , 这种以建立保护区的名义变相“脱贫” 或“达标” 的地区或部门 , 一旦达到了目的 , 保护区建立以后的 工作也就无从谈起了 。 据统计 , 目前我国的自然保 护区 中 有 44.2 % 的 保 护 区 无专 门 的 管 理 机构 , 32.6 %的保护区无专门的管理人员 , 管理人员中科 技人员仅占 28.4 %, 且管理机构建设在不同级别的 保护区中存在明显差异 , 级别越高 , 有管理机构的比 例越高 , 级别 越 低 , 有 管 理机 构 的 比 例越 低[ 4 , 5] 。 “批而不建 、建而不管 、管而不利”是政绩工程保护区 的真实写照 。 1.2.1.3 资金问题 ———最棘手的问题
要的作用 。 回顾 50 多年来的保护区发展历程 , 我们可以清
晰地将其分为如下 5 个阶段 :初创阶段(1956 —1965 年), 停滞 、破坏 阶 段 (1966 —1976 年), 恢 复阶 段 (1977 —1980 年), 增长阶段(1981 —2000 年), 科学 规划与有效管理阶段(2001 — )[ 1] , 具体划分情况 如图 1 所示 。
(东北林业大学 , 黑龙江 哈尔滨 150040)
摘要 :回顾了自然保护区 50 年的 发展历程和主要建设 成就 , 重点 讨论了 目前保 护区建 设与管理 过程中 存在的 主 要问题 , 并提出了有效管理措施 。 关键词 :中国 ;自然保护区 ;有效管理 中图分类号 :S759.9;F 326.7 文献标识码 :A 文章编号 :1002-6622(2007)02 -0001 -06
Abstract :We reviewed t he development histo ry and co nst ruction achievements of the nature reserves in the past fif ty years in China in this paper.T he main problem s during t he const ruction and management w ere discussed , and some ef fective management st rategies w ere proposed. Key words:China , nature reserves , effective management
林业部于当年 10 月即提交了《林业部关于天然森林 禁伐区(自然保护区)划定草案》 , 提出了自然保护区 的划定对象 、划定办法和划定地区 , 当年便先在广东 鼎湖山建立了中国第一个保护区 。 此后不久 , 先后 在海南尖峰岭 、福建莘口 、广西花坪 、云南西双版纳 、 吉林长白山 、黑龙江丰林等地 , 陆续建立了 20 多处 自然保护区 , 从 而启动 了我 国自然 保护 区建 设事 业[ 1] 。
2
林业资源管理
第 2 期
护和自然保护区建设等六大林业重点工程的实施 , 有力地推动了林业系统自然保 护区事业的快 速发
展 , 基本形成了布局比较合理 、类型比较齐全的自然 保护区网络 。截至 2005 年 12 月 , 全国已建各类自 然保护区2 349处 , 总面积14 994.90万 hm2 , 陆域面 积14 394.90万 hm2 , 约占陆地国土面积的 14.99 %; 国家 级 自 然 保 护 区 243 处 , 总 面 积 8 898.87 万 hm2 [ 2] 。林业部门建设管理的自然保护区共有1 706 处 , 占全 国保护区总数的 72.6 %, 面积约 12 000 万 hm2 , 占全国路域自然保护区总面积的 83.4 %, 其中 国家级自然保护区 197 处 , 面积7 509.54万 hm2 [ 2] 。 截至目前 , 我国先后有 26 处自然保护区加入联合国 教科文组织的“人与生物圈”保护区网络 , 有 30 处被
列入国际重要湿地名录 , 有 18 处被列为世界自然遗 产 地[ 2] 。 各 保 护 区 的 建 立 有 效 地 保 护 了 我 国 90.6 %的陆 地生 态系 统 、85 %的野 生动 物种 群和 65 %的高等植物群落 , 以及 45 %的天然湿地和 20 % 的天然林 , 涵盖了超过 30 %的荒漠地区[ 2] , 在改善 我国生态状况和维护国土生态安全中发挥了极其重
4
林业资源管理
第 2 期
图 2 自然保护区分布图 (引自全国林业自然保护区发展规划)
当前我国自然保护区申报环节中存在一个怪现 象 , 那就是某些地方政府不乐意将具有当地典型代 表意义的地区申报成保护区(尤其是这些地方还有 可观的经济价值的时候), 反而努力把那些资源已经 枯竭或破坏的地方或无法利用的边界地区 、荒漠地 区等“边角料”申报为自然保护区 。 不是说这些地区 就没有保护价值 , 不过相比资源丰富的地区这种保 护价值无疑会打折 。 这种怪现象暴露的正是某些行 政领导对保护区的错误认识问题 , 在以发展经济为 中心的工作思路指导下 , 自然保护只能居于从属地 位 , 而一旦自然保护区的建立触及了经济发展的资 源 , 保护就成了经济发展的对立面 。
DO I :10.13466/j .cnki .lyzyg l .2007.02.001
2007 年 4 月
林业资源管理
第2期
F OREST RESOU RCES M ANAG EM EN T
Apri l.2 00 7 N O.2
中国自然保护区建设 50 年 ———成就与展望
宗 诚 , 马建章 , 何 龙
我国目前的实际情况是 :自然生态系统类型保 护区的周边群众养山不能吃山 , 守着宝山要饭吃 ;野 生动物类型保护区的周边群众则开始受到日益严重 的兽害困扰 , 且由于法律上的漏洞和各级财政经费 的不足 , 兽害损失的补偿始终无法令人满意 , 如西双 版纳亚洲象给当地的村民造成的损失 , 每亩的补偿
第 2 期
20 世纪 80 年代以来 , 我国的保护区建设迅猛 发展 , 在科学规划的指导下 , 基本建立了比较全面的 保护体系 。 但随着我们对自然保护科学规律认识的 加深和在保护区建设过程中科学知识的合理运用 , 原有规划中的一些问题也暴露了出来 。 1.2.2.1 保护区总体规划与布局的问题
据可靠的统计数据 , 我国自然保护区总体规划 与布局问题主要体现在以下几个方面 :一是国家级 保护区面积比例过大 。 国家级保护区面积接近全国 保护区总面积的 60 %, 无疑会降低国家级保护区的 重要性 , 并导致经费紧张[ 5] 。 二是地区分布不平衡 ,
宗诚 等 :中国自然保护区建设 50 年 ——— 成就与展望
3
费用只有区区 2 元钱 , 都不够民政干部送补偿费的 路费钱 , 而这还是当地政府千方百计从有限的行政 经费中硬挤出来的[ 3] 。
另一种现象则更应该引起我们的警惕 , 那就是 保护区出于发展社区经济和提高保护区自养能力而 开展的经济开发活动不能惠及社区群众的问题 。 开 发活动搞起来了 , 而当地百姓却没有得到任何好处 , 反而不如没建立保护区 , 那时群众还可以利用保护 区的资源 。 这无疑会激发保护区与社区的矛盾 , 不 利于保护区的发展 。 1.2.1.2 认识问题 ———最根本的问题
毫无疑问 , 保护区资金不足 , 经费紧张是我国保 护区的共性问题 。 限于我国的 财政状况和投 入水
平 , 和发达国家的保护区经费相比 , 我国绝大多数保 护区的经费都是不充足的 , 国家级保护区还好一些 , 很多县 、市一级的保护区甚至没有一分钱的财政投 入。
我国保护区资金问题还存在的一个突出现象就 是各保护区资金水平参差不齐 、差距悬殊 。造成这 一现象的原因除了上面提到的保护区级别不同导致 经费投入水平差异外 , 还有以下几个原因 :一是地区 差异 , 导致资金差距过大 。由于我国各省区经济发 展的不平衡 , 以及各地对保护区建设认识的不一致 , 各省区对保护区经费的投入存在明显的差距 。 二是 出身差异 , 导致资金水平差异巨大 。 众所周知 , 我国 的自然保护区由于历史的原因 , 多头管理 , 各主管部 门对保护区的投入水平明显不同 , 资金差异也就在 所难免 。 三是管理差异 , 导致资金差距巨大 。有的 保护区经济开发工作做的比较好 , 自养能力强 。 有 的保护区吸引外资能力强 , 日子也比较好过 , 而那些 管理水平低劣的保护区只能依靠财政投入的施舍 , 日子难过在所难免 。 1.2.1.4 法律问题 ———最重要的问题
Achievements of the Nature Reserve Construction in the Past Fifty Years in China
ZONG Cheng , M A Jiazhang , H E Long
(College of Wi ld li fe , Nort heast Forestr y Uni versi ty , Harbi n 150040 , Hei longj iang Provi nce , Chi na)
建立自然保护区是保护包括珍稀濒危物种以及 各类型生态系统在内的生物多样性资源的一项根本 性措施 。我国的自然保护区事业 , 是在新中国成立 后 , 伴随着林业建设的发展而壮大的 。
1 中国自然保护区现状 1.1 中国自然保护区建设历程
1956 年 9 月秉志和钱崇澍等五位科学 家向全 国人大第一届三次会议提交的 关于应在全国 各省 (区)划定若干森林禁伐区(自然保护区)的 92 号提 案获得通过 。国务院根据此次大会的意见 , 交由原 林业部会同中国科学院和当时的森林工业部办理 。
自然保护区的批建以及后续管理工作是自然保 护区最基本 、也最重要的工作 。 这个环节中存在的 问题解决与否无疑是关系到保护区建设兴衰成败的 关键 。 1.2.1.1 保护区周边群众生计的问题 ———最大的 问题
我国的保护区大多建在经济欠发达地区 , 传统 的 生活 方式 决定了 保护 区周 边群 众“ 靠山 吃山” 这一 事实 , 而保护区的建立 , 一定程度上剥夺了他们利用 资源的权力 , 势必会加剧他们的贫困程度 , 导致保护 区与周边群众关系紧张 。如何使当地百姓从保护中 得益 , 是关系到保护区可持续发展的关键 , 也是世界 范围内保护区建设与发展的难题之一 。
自 1956 年我国建立第一批自然保护区以来 , 各 级林业主管部门抢救性地划建了一大批森林 、湿地 、 荒漠和野生动植物类型的自然保护区 , 构成了我国 自然保护区事业的主体 。特别是全国野生动植物保
收稿日期 :2006 -11 -07 ;修回日期 :2007 -03 -26 作者简介 :宗诚(1973 -), 男 , 吉林磐石人 , 博士研究生 , 讲师 , 主要从事野生物生态与管理教学与科研工作 。
图 1 中国自然保护区建设历程(仿自全国自然保护区名录 2005)
Leabharlann Baidu
1.2 自然保护区发展过程中存在的主要问题 我国的自然保护区建设虽然取得了举世瞩目的
成就 , 但同时我们也应该清醒地看到 。 我国自然保 护区超常规发展的过程中 , 也暴露出了许多的问题 , 其中的一些问题已经成为自然保护区事业进一步发 展的严重障碍 , 必须着手解决 。 1.2.1 自然保护区建设与管理工作中的主要问题
现在是法制的社会 , 想管理好保护区 , 不依法办 事是绝对不行的 , 而我们现在恰恰在这一环节上非 常欠缺 。现有的自然保护区基本法规(《中华人民共 和国自然保护区条例》)在很多地方已经不适应飞速 发展的保护区建设步伐 , 就更不用奢谈什么“一区一 法”了 。另外 , 保护区在执法上也存在有法不依 、执 法不严 、地方保护 、借保护之名行违法之实等现象 。 1.2.2 保护区宏观决策控制中的科学问题
要的作用 。 回顾 50 多年来的保护区发展历程 , 我们可以清
晰地将其分为如下 5 个阶段 :初创阶段(1956 —1965 年), 停滞 、破坏 阶 段 (1966 —1976 年), 恢 复阶 段 (1977 —1980 年), 增长阶段(1981 —2000 年), 科学 规划与有效管理阶段(2001 — )[ 1] , 具体划分情况 如图 1 所示 。
(东北林业大学 , 黑龙江 哈尔滨 150040)
摘要 :回顾了自然保护区 50 年的 发展历程和主要建设 成就 , 重点 讨论了 目前保 护区建 设与管理 过程中 存在的 主 要问题 , 并提出了有效管理措施 。 关键词 :中国 ;自然保护区 ;有效管理 中图分类号 :S759.9;F 326.7 文献标识码 :A 文章编号 :1002-6622(2007)02 -0001 -06
Abstract :We reviewed t he development histo ry and co nst ruction achievements of the nature reserves in the past fif ty years in China in this paper.T he main problem s during t he const ruction and management w ere discussed , and some ef fective management st rategies w ere proposed. Key words:China , nature reserves , effective management
林业部于当年 10 月即提交了《林业部关于天然森林 禁伐区(自然保护区)划定草案》 , 提出了自然保护区 的划定对象 、划定办法和划定地区 , 当年便先在广东 鼎湖山建立了中国第一个保护区 。 此后不久 , 先后 在海南尖峰岭 、福建莘口 、广西花坪 、云南西双版纳 、 吉林长白山 、黑龙江丰林等地 , 陆续建立了 20 多处 自然保护区 , 从 而启动 了我 国自然 保护 区建 设事 业[ 1] 。
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林业资源管理
第 2 期
护和自然保护区建设等六大林业重点工程的实施 , 有力地推动了林业系统自然保 护区事业的快 速发
展 , 基本形成了布局比较合理 、类型比较齐全的自然 保护区网络 。截至 2005 年 12 月 , 全国已建各类自 然保护区2 349处 , 总面积14 994.90万 hm2 , 陆域面 积14 394.90万 hm2 , 约占陆地国土面积的 14.99 %; 国家 级 自 然 保 护 区 243 处 , 总 面 积 8 898.87 万 hm2 [ 2] 。林业部门建设管理的自然保护区共有1 706 处 , 占全 国保护区总数的 72.6 %, 面积约 12 000 万 hm2 , 占全国路域自然保护区总面积的 83.4 %, 其中 国家级自然保护区 197 处 , 面积7 509.54万 hm2 [ 2] 。 截至目前 , 我国先后有 26 处自然保护区加入联合国 教科文组织的“人与生物圈”保护区网络 , 有 30 处被
列入国际重要湿地名录 , 有 18 处被列为世界自然遗 产 地[ 2] 。 各 保 护 区 的 建 立 有 效 地 保 护 了 我 国 90.6 %的陆 地生 态系 统 、85 %的野 生动 物种 群和 65 %的高等植物群落 , 以及 45 %的天然湿地和 20 % 的天然林 , 涵盖了超过 30 %的荒漠地区[ 2] , 在改善 我国生态状况和维护国土生态安全中发挥了极其重
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林业资源管理
第 2 期
图 2 自然保护区分布图 (引自全国林业自然保护区发展规划)
当前我国自然保护区申报环节中存在一个怪现 象 , 那就是某些地方政府不乐意将具有当地典型代 表意义的地区申报成保护区(尤其是这些地方还有 可观的经济价值的时候), 反而努力把那些资源已经 枯竭或破坏的地方或无法利用的边界地区 、荒漠地 区等“边角料”申报为自然保护区 。 不是说这些地区 就没有保护价值 , 不过相比资源丰富的地区这种保 护价值无疑会打折 。 这种怪现象暴露的正是某些行 政领导对保护区的错误认识问题 , 在以发展经济为 中心的工作思路指导下 , 自然保护只能居于从属地 位 , 而一旦自然保护区的建立触及了经济发展的资 源 , 保护就成了经济发展的对立面 。
DO I :10.13466/j .cnki .lyzyg l .2007.02.001
2007 年 4 月
林业资源管理
第2期
F OREST RESOU RCES M ANAG EM EN T
Apri l.2 00 7 N O.2
中国自然保护区建设 50 年 ———成就与展望
宗 诚 , 马建章 , 何 龙
我国目前的实际情况是 :自然生态系统类型保 护区的周边群众养山不能吃山 , 守着宝山要饭吃 ;野 生动物类型保护区的周边群众则开始受到日益严重 的兽害困扰 , 且由于法律上的漏洞和各级财政经费 的不足 , 兽害损失的补偿始终无法令人满意 , 如西双 版纳亚洲象给当地的村民造成的损失 , 每亩的补偿
第 2 期
20 世纪 80 年代以来 , 我国的保护区建设迅猛 发展 , 在科学规划的指导下 , 基本建立了比较全面的 保护体系 。 但随着我们对自然保护科学规律认识的 加深和在保护区建设过程中科学知识的合理运用 , 原有规划中的一些问题也暴露了出来 。 1.2.2.1 保护区总体规划与布局的问题
据可靠的统计数据 , 我国自然保护区总体规划 与布局问题主要体现在以下几个方面 :一是国家级 保护区面积比例过大 。 国家级保护区面积接近全国 保护区总面积的 60 %, 无疑会降低国家级保护区的 重要性 , 并导致经费紧张[ 5] 。 二是地区分布不平衡 ,
宗诚 等 :中国自然保护区建设 50 年 ——— 成就与展望
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费用只有区区 2 元钱 , 都不够民政干部送补偿费的 路费钱 , 而这还是当地政府千方百计从有限的行政 经费中硬挤出来的[ 3] 。
另一种现象则更应该引起我们的警惕 , 那就是 保护区出于发展社区经济和提高保护区自养能力而 开展的经济开发活动不能惠及社区群众的问题 。 开 发活动搞起来了 , 而当地百姓却没有得到任何好处 , 反而不如没建立保护区 , 那时群众还可以利用保护 区的资源 。 这无疑会激发保护区与社区的矛盾 , 不 利于保护区的发展 。 1.2.1.2 认识问题 ———最根本的问题
毫无疑问 , 保护区资金不足 , 经费紧张是我国保 护区的共性问题 。 限于我国的 财政状况和投 入水
平 , 和发达国家的保护区经费相比 , 我国绝大多数保 护区的经费都是不充足的 , 国家级保护区还好一些 , 很多县 、市一级的保护区甚至没有一分钱的财政投 入。
我国保护区资金问题还存在的一个突出现象就 是各保护区资金水平参差不齐 、差距悬殊 。造成这 一现象的原因除了上面提到的保护区级别不同导致 经费投入水平差异外 , 还有以下几个原因 :一是地区 差异 , 导致资金差距过大 。由于我国各省区经济发 展的不平衡 , 以及各地对保护区建设认识的不一致 , 各省区对保护区经费的投入存在明显的差距 。 二是 出身差异 , 导致资金水平差异巨大 。 众所周知 , 我国 的自然保护区由于历史的原因 , 多头管理 , 各主管部 门对保护区的投入水平明显不同 , 资金差异也就在 所难免 。 三是管理差异 , 导致资金差距巨大 。有的 保护区经济开发工作做的比较好 , 自养能力强 。 有 的保护区吸引外资能力强 , 日子也比较好过 , 而那些 管理水平低劣的保护区只能依靠财政投入的施舍 , 日子难过在所难免 。 1.2.1.4 法律问题 ———最重要的问题
Achievements of the Nature Reserve Construction in the Past Fifty Years in China
ZONG Cheng , M A Jiazhang , H E Long
(College of Wi ld li fe , Nort heast Forestr y Uni versi ty , Harbi n 150040 , Hei longj iang Provi nce , Chi na)
建立自然保护区是保护包括珍稀濒危物种以及 各类型生态系统在内的生物多样性资源的一项根本 性措施 。我国的自然保护区事业 , 是在新中国成立 后 , 伴随着林业建设的发展而壮大的 。
1 中国自然保护区现状 1.1 中国自然保护区建设历程
1956 年 9 月秉志和钱崇澍等五位科学 家向全 国人大第一届三次会议提交的 关于应在全国 各省 (区)划定若干森林禁伐区(自然保护区)的 92 号提 案获得通过 。国务院根据此次大会的意见 , 交由原 林业部会同中国科学院和当时的森林工业部办理 。
自然保护区的批建以及后续管理工作是自然保 护区最基本 、也最重要的工作 。 这个环节中存在的 问题解决与否无疑是关系到保护区建设兴衰成败的 关键 。 1.2.1.1 保护区周边群众生计的问题 ———最大的 问题
我国的保护区大多建在经济欠发达地区 , 传统 的 生活 方式 决定了 保护 区周 边群 众“ 靠山 吃山” 这一 事实 , 而保护区的建立 , 一定程度上剥夺了他们利用 资源的权力 , 势必会加剧他们的贫困程度 , 导致保护 区与周边群众关系紧张 。如何使当地百姓从保护中 得益 , 是关系到保护区可持续发展的关键 , 也是世界 范围内保护区建设与发展的难题之一 。
自 1956 年我国建立第一批自然保护区以来 , 各 级林业主管部门抢救性地划建了一大批森林 、湿地 、 荒漠和野生动植物类型的自然保护区 , 构成了我国 自然保护区事业的主体 。特别是全国野生动植物保
收稿日期 :2006 -11 -07 ;修回日期 :2007 -03 -26 作者简介 :宗诚(1973 -), 男 , 吉林磐石人 , 博士研究生 , 讲师 , 主要从事野生物生态与管理教学与科研工作 。
图 1 中国自然保护区建设历程(仿自全国自然保护区名录 2005)
Leabharlann Baidu
1.2 自然保护区发展过程中存在的主要问题 我国的自然保护区建设虽然取得了举世瞩目的
成就 , 但同时我们也应该清醒地看到 。 我国自然保 护区超常规发展的过程中 , 也暴露出了许多的问题 , 其中的一些问题已经成为自然保护区事业进一步发 展的严重障碍 , 必须着手解决 。 1.2.1 自然保护区建设与管理工作中的主要问题
现在是法制的社会 , 想管理好保护区 , 不依法办 事是绝对不行的 , 而我们现在恰恰在这一环节上非 常欠缺 。现有的自然保护区基本法规(《中华人民共 和国自然保护区条例》)在很多地方已经不适应飞速 发展的保护区建设步伐 , 就更不用奢谈什么“一区一 法”了 。另外 , 保护区在执法上也存在有法不依 、执 法不严 、地方保护 、借保护之名行违法之实等现象 。 1.2.2 保护区宏观决策控制中的科学问题