加强宪法实施

加强中国宪法实施的路径探究

一、宪法实施内涵之探究

加强宪法实施，有必要明确“宪法实施”的具体内涵。宪法作为国家的根本大法，如果不实施或实施不到位，就是一纸空文。宪法实施，顾名思义就是指使宪法的条文规定在实际生活中发挥作用并充分体现，就是把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。

然而关于宪法实施的具体内涵，宪法学界从来都有不同的认识。对于宪法实施、宪法保障、宪法监督、宪法适用等概念之间的关系各学者也是见仁见智。许崇德教授认为，宪法实施分为狭义的宪法实施与监督宪法实施。狭义的宪法实施，又叫宪法适用，是指国家有权机关依照法定的方式和程序，从宪法规范的特点出发使其得以落实贯彻并发挥作用的专门活动。具体表现为通过国家的立法、行政和司法机关的活动实施宪法①。

蔡定剑教授认为，构建宪法实施，应从三个层面上进行分析。

一是宏观层面上的宪法实施概念是宪法保障和宪法实施，中观层面上的宪法实施概念是宪法监督和宪法适用，微观层面上的宪法实施概念或操作层面上的宪法实施概念是违宪审查( 司法审查) 和宪法诉讼②。韩大元教授认为，宪法实施与中国社会治理模式的转型密不可分，并将这一概念与宪法治理相联系。

将宪法治理定义为将一切经济、政治、社会、文化生活，逐步纳入以宪法为核心的法制轨道，以限制国家权力和保障人权的核心价值精神构建国家体制，通过实施宪法为国家与社会的和谐、稳定发展提供法律基础③。纵观上述三位学者对宪法实施这一概念的论述，笔者认为，宪法实施这一概念之所以没有形成统一界定，原因在于各学者对其认识各有侧重，并没有以全局观念进行解释。同时也不难看出，各学者的认识有殊途同归之意。宪法实施，也就是将宪法运用到社会生活中。许崇德教授定义的”狭义的宪法实施“，是从宪法核心原则“限制国家权力”为出发点的。一方面，限制国家权力可以实现保障人权，但另一方面，现实告诉我们人权的保障仅以限制国家权力是不够的。

例如备受关注和引起争议的齐玉玲诉陈晓琪侵犯受教育权一案中，侵害齐玉玲受教育权的主体并非公权力机关，由此可见，宪法实施内涵应包含私权主体遵守宪法这一内容。

蔡定剑教授关于三个层面上的宪法实施概念虽从不同维度上对宪法实施进行扩充，但仍然没有涉及私权主体。韩大元教授则是将宪法实施定义为将宪法应用于社会生活中的方方面面，符合社会发展对宪法实施的要求。十八届四中全会提出加强宪法实施，从当前我国宪法实现状和社会发展要求来看，不应仅以狭义上的宪法实施为着眼点，应从更为宽泛的角度对这一概念进行理解，同时还有必要区分实施宪法的主体和宪法实施的对象。从1982 年宪法条文来看，各社会主体都有遵守宪法和法律的义务。苏永钦教授曾经指出，现代宪法不仅拘束公权力，其规范力还直接、间接投身于社会其他方面，连私法关系也有一并受合宪控制的必要④。在十八届四中全会的背景下，与以往强调宪法实施主体为公权力机关不同，宪法实施贯彻到私权主体生活中，只有私权利主体遵守宪法，才能形成真正的宪法权威。对于公权力实施宪法，从横向来看，依权力分立应为依宪立法、依宪行政、依宪司法。从纵向来看，依宪法实施过程应分为狭义的宪法实施、宪法解释、宪法监督等。

总而言之，在当前大背景下，应扩充宪法实施这一概念的内涵，不应仅局限于传统宪法理论，要丰富宪法理念，使之符合社会发展之大势。对于加强宪法实施路径的探究，必然是建立在宪法实施这一概念所涵盖内容的基础之上。

二、路径之一: 通过宪法实施形成宪法共识加强宪法实施，必须要形成宪法共识。

十八届四中全会指出，坚持走中国特色社会主义道路，坚决维护宪法法律权威。

宪法作为根本大法，其权威性无可置疑。

宪法实施不仅需要制度的支撑，更需要宪法意识深入人心，在民众中树立牢固的宪法理念和

宪法权威。由此可见，宪法共识是宪法有效实施的前提和基石。加强宪法实施，必须坚决维护宪法权威，形成宪法共识。然而现实生活中，宪法共识的缺失致使宪法权威不尽如人意

。韩大元教授曾深刻指出，社会上不按照宪法办事的现象的存在是宪法共识未能发挥作用的客观原因，并将现实中对待宪法不正确的态度概括为四种情形: 一是公然违背宪法条文; 二是经常性地批判宪法，把改革发展中存在的问题归结到宪法文本上; 三是不认真看待宪法文本，遇到问题撇开宪法; 四是对宪法文本表面尊重实际疏远，刻意与宪法保持距离⑤。韩大元教授的总结一定程度上反映了当前社会上某些人的一种普遍心态，即在遇到问题时，不相信宪法法律，而是通过其他不规范的途径进行解决。

然而这种不信任，在一定程度上扰乱了国家治理秩序，造成国家治理成本的浪费。例如，信访制度的设立初衷是维护人民权益，然而当前存在的问题是有些人信访不信法，滥用信访，遇到问题不通过正当途径解决，而是企图通过个人权力来争取利益，而非依照宪法法律。对宪法的不信任、不尊重是社会上有些人不按照规则办事的重要原因，究其根源在于人民对于宪法权威的质疑，对于宪法共识的漠视。加强宪法实施，形成宪法共识，维护宪法权威。首先在于对宪法文本本身的认同。

我国1982 年宪法是制宪者根据人民的意志，从政治、经济、文化、社会等各方面国情出发，尊重社会发展规律制定的，具有宪法制定的正当性。

其次在于对宪法价值的认知，宪法的价值在于约束和限制公权力，以保障公民的基本权利，因此对于宪法价值的共识是宪法共识的基础。最后，宪法共识的建立需要公权力主体与私权主体共同努力。一方面要求将公权力主体的行为纳入宪法轨道，坚持依宪行权; 另一方面要求私权主体在宪法治理中牢固树立宪法理念，尊重宪法权威。

三、路径之二: 宪法司法化之必要性探究

宪法司法化是宪法学界争议很大的问题，很多学者从宪法发展历程以及宪法价值等方面详尽地论述了宪法不能司法化的取向。如许崇德教授认为，从宪法实践、宪法诉讼和宪法基本权利直接效力三个方面来看宪法司法化是宪法学的理论错误⑥。

首先，宪法的价值在于限制公权力，其义务主体指向公权力机关，也就是说宪法权力是存在于国家与公民之间的，是相对于国家而言，这就有必要严格区分于普通法律中的公民权利，故此违宪责任不能等同于违法责任。

其次，如果将宪法作为裁判依据，则有损于宪法作为根本大法之权威。宪法实施的重要途径就是将宪法内容通过制定具体法律来予以实现，裁判应以法律为依据，而非直接援引宪法规定。

最后，合宪性审查不能等同于合法性审查。从各国宪法实践来看，合宪性审查往往由专门机关负责，而非普通法院。宪法司法化是否可行，首要解决的问题是对宪法司法化这一概念内涵的界定。从上述许崇德教授对宪法司法化的认识来看，宪法司法化不等同于宪法诉讼。从宪法司法化涉及领域来看，宪法司法化应区分公权领域的违宪审查和私权领域的宪法诉讼。公权领域的违宪审查机制的实质是司法机关对宪法实施的一种监督机制，是西方国家宪法发展的产物，并不符合我国社会主义体制。

从我国现行宪法监督机制来看，全国人民代表大会及其常务委员会是宪法监督的主体，而最高司法机关是由全国人民代表大会产生并受其监督，故违宪审查机制不符合当前我国国情

。对于私权领域的宪法诉讼，在我国司法实践中是持否定态度的，尽管齐玉玲案被视为突破这一界限的典型案例，但宪法诉讼在我国并没有法律依据。

在我国，宪法保障与司法保障( 普通法律保障) 是公民权利保障的两道严格区分的防线。

宪法保障强调对公权力主体侵害的救济，而普通法律保障则强调对私权主体侵害的救济。

但随着社会不断发展，私权主体侵害公民宪法权利的新的情形层出不穷，而法律滞后性的固有局限往往不能保障公民权利，如司法实践中齐玉玲受教育权难以援引普通法律，故有必要