国土规划_区域规划_城市规划_论三者关系及其协调发展(精)

年会论文选登

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A n n u a l C o n f e r e n c e

国土规划、区域规划、城市规划

——论三者关系及其协调发展

牛慧恩

【摘要】理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系,已成为我国空间规划发展及其有效

实施与合理管理的关键所在。本文基于深圳国土规划试点工作过程中的一些认识和体会,提出了

国土规划、区域规划、城市规划是空间规划体系中不同层次规划的核心观点,认为三者之间应该

建立一种从空间高层次到低层次的规划衔接关系, 同时强调三者在规划内容上各有不同的侧重,并

且下层次规划应该符合并落实上层次规划的要求。建立统一的空间规划体系、实现三者的统一或协

调管理,是我国空间规划合理发展的必由之路。【关键词】国土规划;区域规划;城市规划NATIONAL PLANNING, REGIONAL PLANNING AND URBAN PLANNING:HOW TO COORDI- NATE THEM IN CHINA

NIU Huien

ABSTRACT: Building up a coordinated relationship among different layers of spatial planning, i.e. na- tional planning, regional planning and urban planning, has become a key issue in China for the rational imple- mentation of spatial plans. Based on a comprehen- sive study on national planning, which was organized by the Ministry of National Land Resources and fi- nancially supported by the previous Shenzhen Ur- ban Planning and Land Resources Bureau, a point was made that those three layers of spatial planning should be coordinated according to the scale of space or the administrative hierarchies, with each adminis- trative authority having only one comprehensive spa-

tial plan. Otherwise, it will cause problems in implementation. In China, a coordinated relationship among those or a normal spatial planning system has not been built up.

KEYWORDS: national planning;regional planning; urban planning

随着我国从计划经济向市场经济的纵深发

展,规划作为政府干预市场的重要手段,越来越

得到从中央到地方各级政府的高度重视,我国的

规划事业正面临着前所未有的大好发展时机。因此,我国各种、各级规划主管部门都在付出努力, 积极推动规划工作的开展和试点工作。国土资源部在2001年开始了新一轮的国土规划试点;国家发展与改革委员会(以下简称国家发改委于

2003年开始了区域规划的试点工作;建设部在城市规划领域也不断进行着新的探索,为了增强城

市规划的可操作性,2003年开展了以大城市为主的近期建设规划的编制。尤其是面对我国日益迫切的区域协调发展问题,国土资源部、国家发改

委、建设部可以说是“三面出击”,形成了国土规

划、区域规划、城镇体系规划等对“区域”的“围

攻态势”,突出反映出目前我国空间规划编制与管

理的无序状态。从某种角度说,大家都来关心规

划,探索如何做好规划,推动规划工作的开展,是

促进规划事业发展和走向兴盛的有利条件。但是,

空间规划要成为政府的执行决策,要走法制化道

路,要得到有效实施,就必须摆脱编制无序和管

理混乱的局面。因此,从理论方法到管理实践,如

何理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间

的关系,已经成为制约我国空间规划协调发展的

一个关键问题。

1理论与经验借鉴:三者的联系与区别

1.1国土规划、区域规划是从城市规划

发展而来的

国内外规划发展历程表明是先有城市规划,【作者简介】牛慧恩,女,深圳市城市规

划设计研究院副总规划师,

博士,教授级高级规划师。

【收稿日期】2004-09-17

【文章编号】1002-1329

(200411-0042-05

【中图分类号】TU984

【文献标识码】A

43后有区域规划和国土规划,国土规划、区域规划是在城市规划的基础上逐渐发展而来的,而且城市规划与区域规划及国土规划的联系非常密切,不是能够截然分割和彼此独立的。例如,1933年制定的《雅典宪章》指出:“每个城市应该制定一个与国家规划、区域规划相一致的城市规划方案。”区域规划在西方国家出现于1920-1930年代,主要目的是要从大的空间范围协调解决城市以及区域发展中的一些问题,如城市就业问题、区域均衡发展问题等。与此同时,在城市规划中,也日益强调城市与周围地区的整体性或不可分割,如著名的“大伦敦规划”、“巴黎区域指导性规划”都突出体现了这一点。我国近年来的城市规划实践,也是越来越重视区域分析工作,注重从区域范围把握一个城市的发展。1990年代开始的城镇体系规划,就是应我国城市规划对区域背景分析的客观要求而产生的,所以说“城镇体系规划实质上就是区域规划”(仇保兴,2004。国土规划的概念源自日本,而日本的国土规划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展起来的①,这可能与日本国土面积不大有关。日本“国土规划”一般是指它的五次全国综合开发规划;不过也有人把日本“国土规划”理解为一个体系,包括日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划。但是,仔细分析不难发现,日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划,其实是由国家规划和区域规划两个层次的空间规划构成的。日本的所谓国土规划实践是从区域规划开始的。日本在1950年就颁布了《国土综合开发法》,但是经过了十多年的区域规划实践和经验积

累之后,1962年才编制完成了它的第一个全国综合开发规划。