公共行政经典选读系列--6 弗雷德里克森公共行政的精神

公平及其适用：关于《公共行政的精神》内容要点的一个思考一、写作背景

成书于1997年的《公共行政的精神》是新公共行政学派代表人物乔治·弗雷德里克森（H .George Frederickson）的代表作之一。新公共行政学派是对传统公共行政的反思与破解。传统公共行政弊端饱受诟病，如对环境反应不足、滞后，对构建新的理论和观念无所作为，对社会和组织变革关注不够，过分信赖专业化和组织的能力，对官僚体制运作缺乏思考，对公民的需要和要求、以及政治回应性不够等等。

1968年，在公共行政学大师沃尔多（D.Waldo）的倡导下，一批年轻的公共行政学家在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克中心召开专题会议，反思传统公共行政，并提出了一些新的主张，标志着新公共行政学派和行政理论的诞生。

新公共行政的历史性影响在于：1、公共行政的研究重点从组织理论、管理理论转移到政策的议题和政策的建议上；2、公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公正；3、公共行政从价值中立到思考公共行政的价值和信仰问题；

4、政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点；

5、变革而非成长成为公共行政重要的理论问题；

6、有效率的公共行政是在主动参与的公民意识的网络中加以界定的；

7、理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到质疑和批评；

8、多元主义虽长期被用来解释权力运作，但是无法成为公共行政实践的标准。

《公共行政的精神》成书于20世纪末，它既是对传统公共行政弊端的反思，也是对流行语20世纪50年代左右的行为主义、多元主义的反思，更是对流行语20世纪80年代左右的新公共管理理论的回应。

二、全书的脉络概括

《公共行政的精神》本质上是一本关于价值的书。传统公共行政关注两个问题，即在现有的资源下尽可能提供更多更好的服务和如何以最少的花费维持服务的水平两个问题，而弗雷德里克森认为还应该加上第三个问题，即这个服务能促进社会公平吗？这个问题是对传统公共行政工具理性的一种反思和破解。

基于对公共行政第三个问题的思考，弗氏展开了论述，论述主要分三部分：第一部分，主要包括界定公共行政中的公共为广义上的公共，即认为公共是理念和能力的结合，从理念上它意味着所有的人们为了公共利益而非个人或者家庭利益而走到一起来；从能力上意味着为了公共利益在一起工作的积极的、获取充分信息的能力。继而，又论述了政治背景与作为治理的公共行政。

第二部分，主要阐述了公正的问题。首先弗雷德里克森探讨了行政自由裁量权的问题，在得出行政人员应该具有自由裁量权的肯定答案之后，又探讨了公正与社会公平以及代际公平的问题。

第三部分，弗雷德里克森主要探讨了公共行政中的伦理问题、公民精神和乐善好施，具体包括伦理与公共行政、距离悖论和角色差异、爱国主义、乐善好施、作为代表性公民的公共管理者，最后提出了公共行政的八个首要原理。

三、对公平和适用性的思考

（1）公平作为一项基本原则合理性的推导。公平作为弗雷德里克森理论的关键词，也是新公共行政的一个关键词。沃尔多指出，公共行政是政府的艺术与科学和管理的艺术与科学的联姻。效率和经济是管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。在伍德罗·威尔逊的公共行政概念中这中联姻是平衡的。早期的或者传统的公共行政认为政治行政是严格二分的，行政人员的价值是中立的。但，后来的理论已经趋向于认为公共行政是政治的一部分或者一种形式，公共行政在领导过程中经常起到领导作用，而恪守中立几乎不可能。既然无法做到恪守中立，那么自然在公共行政中就要考虑公平这一价值的指导作用。

（2）社会公平的复合理论。社会公平的复合理论包括公平的类型及其应用。公平包括以下几类，第一种是单纯的个人公平，是指一对一的个人公平关系，如一人一票原则；第二种是分部化的公平，是指在不平等面前人人平等，即不同人群之间不同对待，同等人群之中平等对待；第三种是集团的公平是指群体或者次群体之间的公平，如种族、性别的公平；第四种，机会的公平，包括预期的机会公平和手段的机会公平；第五种，代际之间的公平。

（3）公平的适用性分析。关于公平和效率的问题，弗雷德里克森没有过多论述，他默认了某些公共行政领域应该以效率为主，而某些领域应该以公平为主。弗雷德里克森根据公共机构拥有的资源和申请人对平等的要求两个维度对公平性适用领域进行了划分。他认为，有些领域由市场控制，有些领域由政府控制。通常，应该在政府控制的领域追求公平，目的是纠正市场带来的不公，或是纠正政府以往政策带来的不公。政府实施补偿性不公平，其目的是为了抵消分配领域之外，但又属于更广泛的权利要求之内的不公平。公平领域有可能涉及不同代人。

弗雷德里克森对公平的适用性并没有具体的论述，虽然他提出了适用的两个维度，那么是不是所有的领域都可以适用公平性呢？或者什么领域公平性应该多一些，什么领域政府不能过多干预市场效率呢？

也许可以从几个角度来看。第一，根据物品属性确定。物品处于从纯私人物品到纯公共物品的系谱之中，纯公共物品的提供第一原则应该是公平原则，比如

偏远地区的公共投资、基础设施建设、基础教育等私人部门不愿意投资的领域，应该完全由政府提供，并且第一原则是公平性原则。而纯私人物品则尽量保证市场效率性，降低政府干预性。第二，根据政策目标和影响确定。涉及到社会安定的政策，应该注重公平性，如事关生存的就业政策等。第三，根据政策类型确定。公共政策分为分配型政策、再分配型政策和调节型政策。分配型政策注重效率，再分配和调节性政策则更加注重公平。第四，根据人来确定，即保证每个人都有公平参与竞争的权利，换句话说，对弱势群体进行反向补助，以促进其参与竞争的能力。

总之，公平性基本上适用于公共行政的所有领域，只是程度不同、方式不同、阶段不同的差别，话句话说只是政府的调节性政策运用的不同。