城市五线划定在新一轮总体规划编制中的探索——以随州市五线划定为例

城市五线划定在新一轮总体规划编制中的探索——以随州市五线划定为例宋万鹏摘要：城市五线划定是城市总体规划的强制性内容，但长期以来城市五线划定缺乏明确的划定标准和深度要求，导致城市五线划定的规范性和科学性不足，难以适用城市规划督察工作的需要。

在新一轮城市总体规划改革过程中，要求从编、审、督一体化原则出发，强化城市总体规划强制性内容的落实和刚性传导，形成切实可行的操作方法和管理手段。

本文通过《随州市城乡总体规划2016-2030年》编制过程中对城市五线划定研究分析，在尊重地方事权的基础上，结合随州实际并通过相关案例借鉴，科学界定城市“五线”在总体规划中的划定要求和划定深度，提出城市总体规划中五线划定与下位规划、专项规划及建设规划衔接的方式方法，建立反馈备案机制，并通过规划管理信息平台予以落实，同时创新性的提出城市五线在总体规划层面的图则表达方式，推进规划建设监管统一。

关键词：五线划定，总体规划图则，反馈备案机制，规划信息平台，总体规划改革，随州1引言城市五线的划定和管控，是城市总体规划的强制性内容，也是城市总体规划实施监督检查的重要手段之一。

城市五线相关管理办法的出台和城市五线的划定，促进了城市绿地系统、基础设施保障、文物保护等相关工作进展，对维护城市的公共利益和公共安全起到了重要作用。

但长期以来，在城市总体规划编制过程中，对五线划定深度缺乏明确要求，划定方法缺乏明确的标准，导致五线划定规范性和科学性不足。

由于城市五线界定的不科学、不规范，导致下位规划随意更改城市总体规划划定的五线内容，损害了城市总体规划的严肃性。

同时，城市五线划定和管控牵涉到水利、园林、文物、交通等众多部门，在城市总体规划层面也难以做到全面有效协调，造成城市总体规划层面的五线划定工作实用性不强。

此外，城市五线作为城市总体规划的强制性内容，也是本轮城市规划督察的重点之一，但在督察过程中，以城市总体规划为依据的城市督察，难以适应督察工作需求。

新一轮城市总体规划改革过程中，要求从编、审、督一体化原则出发，强化总体规划强制性内容的落实和刚性传导，要求形成切实可行的操作方法和管理手段。

新一轮的随州市城乡总体规划中，在结合改革要求，厘清地方事权的基础上，科学界定在城市总体规划中“五线”的划定要求和划定深度；提出与下位规划、建设规划衔接的方式，建立反馈备案机；并通过总体规划图则的方式，创新城市五线在城市总体规划层面的表达；通过规划管理信息平台，实现及时反馈调整，推进规划编制监管统一。

2五线划定的法规解读和地方实践2.1五线划定法规层面的要求和解读《城市规划编制办法》（2006）要求中心城区划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定交通设施和市政基础设施等布局（黄线）[1]，但没有明确四线划定的深度和要求。

2002年颁布的《城市绿线管理办法》强调绿地系统规划是城市总体规划的组成部分，在城市总体规划中要确定防护绿地、大型公共绿地等的绿线[2]。

但对城市总体规划阶段绿线的划定方法、深度要求缺乏明确指导。

城市紫线，是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

2003年颁布的《城市紫线管理办法》提出国家历史文化名城的城市紫线由城市人民政府在组织编制历史文化名城保护规划时划定；其他城市的城市紫线由城市人民政府在组织编制城市总体规划时划定[3]。

在城市总体规划编制过程中，国家历史文化名城的城市紫线只需依据历史文化名城保护规划加以落实，但非国家历史文化名城的城市紫线，深度和内容上缺乏明确指导。

以历史文化保护单位为例，是否划入城市紫线，文物部门、住建部门、不同编制单位认识不统一，历史建筑类的文物保护单位则更加缺乏明确说明。

城市黄线、城市蓝线在各个层面规划的划定要求、划定深度也比较模糊，只是笼统的提出要与同阶段城市规划保持一致，控制范围界定清晰。

《城市黄线管理办法》指出在编制城市总体规划，应当根据规划内容和深度要求，合理布置城市基础设施，确定城市基础设施的用地位置和范围，划定其用地控制界线[4]。

《城市蓝线管理办法》指出在城市总体规划阶段，应当确定城市规划区范围内需要保护和控制的主要地表水体，划定城市蓝线[5]。

但是，通过大量的城市总体规划类项目对比，发现划定内容、划定深度差距较大。

城市红线一直缺乏国家层面的管理办法和要求，各地根据地方工作实际，出台地方管理办法。

如河北省出台了《河北省城市红线管理规定》，石家庄市印发了《城市道路红线管理规定》（试行），无锡市颁布了《无锡市城市道路规划红线管理规定》等。

不同地方出台的管理办法，在深度、划定要求也不一致。

2.2城市五线划定的地方实践在城市总体规划阶段，五线划定由于划定深度浅、划定标准不一致，导致五线划定不能有效指导城市的建设和管理，作为强制性内容对下位规划的传导性也较差。

为了规划工作的有效进行，各地也相继以五线专项规划的形式，对五线划定的内容和方法进行一些探讨。

北京市研究制定了《北京市五线划定标准及综合规划研究》，分总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划三个层次对中心城区五线进行了划定，建立了中心城五线数据库，并建议尽快将五线综合规划纳入城市规划编制体系和管理程序[6]。

其中，中心城五线数据库保障了中心城区五线数据的完整性，并为今后五线数据的动态更新和维护奠定良好的基础。

黄冈市针对城市黄线划定进行了深入研究，制定了《黄冈市中心城区黄线规划》。

规划在对城市基础设施定性、定量、定位和定状态前提下，对城市黄线提出实线管控、虚线管控、点位控制和指标控制4类管控方式[7]。

通过对《黄冈中心城区黄线规划》的研究，对随州在总体规划层面开发五线划定和管控的探索提供了很好的思路。

3 新一轮总体规划要求下，城市五线划定的随州探索3.1分类对待，科学界定“五线”在总体规划中的划定要求和深度《随州市城乡总体规划2016-2030年》，在对城市五线划定的工作中，首先对城市五线划定的每类对象分类区分。

主要分为两类：（1）现状、在建和规划确定具体选址的城市五线；（2）尚未确定具体用地范围的城市五线。

根据这两类不同的情况划定不同的规划深度，同时结合划定对象的等级，如城市红线中主次干路等级、城市绿线中绿地等级，提出相应的管控要求。

以城市绿线为例，城市总体规划中对于现状、在建和规划已经确定具体用地的城市各类绿地，按照具体用地边界划定城市绿线；对于尚未确定具体用地的城市绿地，按照选址、规模等要求对绿地进行用地布局引导，待编制绿地系统专项规划和控制性详细规划时确定具体绿地用地范围控制线，并动态反馈到总体规划中具体落实，同时向上级规划审批部门备案。

总体规划对于现状、在建和已经确定具体选址的城市绿线，在划定深度上要求做到坐标控制，防止各类城市建设对绿地进行侵占；对于城市的结构性绿地、大型公园绿地等在划定深度上要求确定具体位置和最小规模，城市绿线可适度调整，但不应缩减绿地面积；对于街边绿地、社区公园等小型绿地等，在总体规划阶段只做规划引导，下位规划进行深化调整，但应该保障绿地的总体指标和服务半径。

表 1 随州市中心城区结构性绿地、大型公园绿地的绿线划定要求遵循同样的思路，城市黄线、蓝线和道路红线划定中对已经确定具体选址或选线的城市重大基础设施、水体控制线和道路用地边界控制线等按照实际用地范围控制线进行划定管控；对于尚未确定具体选址和选线的重大基础设施和各类控制界线等进行规模、位置或规划管控引导，下位规划、专项规划细化后进行反馈备案。

图 2 随州市中心城区蓝线规划图则城市蓝线划定中，对于水利等相关部门已经划定的涢水、㵐水、漂水、白云湖等主要地表水体的范围控制线，在总体规划中严格落实，对于尚未划定为城市蓝线且确需规划管控的，暂划定主要地表水体的保护和控制地域的示意性界线；对于城市的排水渠等，总体规划阶段要求保持水系生态的完整性，下一步结合绿地系统、道路红线在下位规划和详细设计中具体蓝线后反馈到总体规划中，同时向上级规划审批部门备案。

3.2加强与专项规划和下位规划的对接，建立反馈备案机制城市四线相关管理办法要求在总体规划阶段四线控制范围界定清晰，边界明确。

但在城市总体规划的实际工作中，由于编制深度制约，除城市紫线外，在总体规划阶段很难做到四线具体用地边界线的严格落实，甚至控制性详细规划阶段也难以做到。

举例来说，在城市黄线过程中，规划一处垃圾处理厂，在规划阶段只能确定垃圾处理厂的处理规模和位置，具体用地边界必须经过项目的可行性研究报告甚至项目建设工程规划才能具体确定。

在规划实施过程中，如果要求严格按照总体规划或者控制性详细规划确定的用地边界落实，就容易对规划的科学性和有效性提出异议。

因此，需要下位规划、专项规划和建设规划要对城市总体规划进行深化和细化，对五线进行一定的调整也是正常的。

这种调整应该充分尊重地方事权，给予地方相应的自由裁量权，但调整应该依据规范的机制，维护规划的严肃性，要求必须建立反馈备案机制，做到对规划监督的有效监督和动态维护。

目前，很多城市已经专门编制了城市五线专项规划和控制性详细规划，很多五线设施已经建设，但由于缺乏对城市总体规划的有效反馈和备案机制，造成规划实施与城市总体规划不符。

在多数情况下，五线设施的实施是以控制性详细规划和专项规划为支撑，但规划督察往往以城市总体规划为直接依据。

由于缺乏反馈机制，在规划“图斑”对比中，发现大量的规划违规问题，削弱了总体规划的严肃性。

《随州市城乡总体规划2016-2030年》对规划中已经确定的、必须实施严格管控的五线，对五线范围进行了严格落实；对规划中尚不确定但须实施政策约束的，要求下位规划、专项规划、相关建设规划及时反馈，借住规划管理信息平台，在总体规划相关五线管控图纸进行调整落实并向上级规划审批部门备案。

3.3创新性五线图则表达方式，加强规划管理信息平台搭建，推进规划建设监管统一城市总体规划成果的表达由“图纸”向“图则”形式转变，增强规划图纸的可读性；通过城市规划管理信息平台搭建，推进传统纸质图纸向集成化信息管理平台的电子管理图库和空间管控数据依据转变，完善城市总体规划评估和监管的技术手段。

《随州市城乡总体规划2016-2030年》对城市五线图纸创新性的以图则形式表达。

一方面，城市五线划定的各类要素一方面可以清晰的从图纸中读取出来；一方面，相关要素的管控要求可以在图则中进行有效核查。

如《随州市中心城区黄线控制图则》中，对公共交通、供水设施、排水设施、燃气设施等各类基础设施的划定以图和则两种形式明确表达。

以城南污水处理厂、先觉庙水厂为例，为现状基础设施，划定为不可调整城市黄线，明确界限管控和管制要求，在规划实施中不得以任何方式挤占；以城市客运中心站为例，为规划重大基础设施，城市黄线划定为可适度调整的城市黄线，在规划实施过程中明确位置和最小规模用地规模，通过控制性规划和项目建设规划，对用地界线细化后反馈落实到城市总体规划中加强管控。