浅谈从“花园城市”到“花园中的城市”

浅谈从“花园城市”到“花园中的城

市”

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新加坡2014年土地面积约718平方公里，总人口550万人，人口密度为7600人/平方公里。作为赤道热带城市岛国，新加坡淡水、土地及各种自然资源匮乏，国家发展具有天然的局限。1965年独立以来，新加坡政府一方面推动经济结构转型升级①，从根本上改变经济发展与环境保护二者竞争性目标的关系，减轻人口和经济增长对自然生态的压力;另一方面积极有效地推行城市绿化、美化计划，将城市环境绿化和维护上升到国家发展战略高度，并成为国家治理的有机组成部分，实现了环境保护和经济发展的双重可持续性。

新加坡建国近五十年，实现了从起初贫穷落后的第三世界国家发展成如今的全球新兴发达经济体和中心城市之一，以可持续发展和绿色宜居吸引着全球人才、企业、商旅和投资，也为国民提供着优良的生活品质和美好的生活工作环境(刘宏、王辉耀，2015)。新加坡城市国家的治理模式是学术界和政策制定者关注的焦点之一，而本文所侧重的城市环境绿化政策则

是其实现“花园城市”(Garden City)和迈向“花园中的城市”(City in A Garden,CIAG)的起点和基础，是新加坡城市治理的重要战略组成部分。本文首先介绍新加坡从“花园城市”到迈向可持续发展的“花园中的城市”的政策演变，解析“花园中的城市”特点及其与“花园城市”的关联，随后探讨政府的绿化城市和提升环境品质的理念、实施机制与具体个案，最后总结新加坡经验对中国政府环境治理和建设的启示。

一、新加坡城市环境：从“花园城市”(Garden City)到“花园中的城市”(City In A Garden)

“‘花园城市’新加坡”的称谓于20世纪80年代闻名于世，这项成功起源于60年代独立之初新加坡领导人李光耀的构想。他提出把新加坡打造成具备“第一世界”城市标准的东南亚的绿洲，通过清洁、绿化的环境优势吸引世界投资和商旅，实现新加坡经济从第三世界向第一世界的跨越(Lee，2000)。随着“花园城市”成为现实，90年代末新加坡政府又提出了“花园中的城市”愿景，并且正在“花园城市”基础上，注重生态自然的保护和连接城市环境的绿色空间、使其网络化和系统化，迈向世界级“花园中的城市”。

(一)二十世纪六十至九十年代：建造“花园城市”

新加坡独立后即进入快速的工业化和城市化，政

府着力发展经济、创造就业和实现“居者有其屋”，致力于改善城市基础设施和人民生活水平。同时，应对人口增长和城市扩张导致的自然生态收缩和退化，以及钢筋水泥建筑和路桥设施林立的城市形貌，政府积极主动地调整价值取向，在经济发展的同时展开城市环境的“绿化运动”(Greening Movement)。1963年，总理李光耀发起了第一次植树运动，标志着新加坡五十年来全民参与的绿化运动的兴起，此后，树木和灌木被广泛种植在路旁和道路隔离带上，通过路面绿化奠定了新加坡“花园城市”的基础;1968年，政府在向公众解读“环境公共卫生法案”时首次提出把新加坡转变成清洁而葱绿的“花园城市”的目标②。城市绿化依托土地整体性使用规划(概念规划和总体规划)和布局，除保留足够的发展用地和自然保护区之外，政府严格规划各类指定专门用途的土地使用的性质和强度，利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计，对留出的地面空间进行植树绿化。

1970-1980年，城市美化项目引进多样和色彩丰富的植物品种，是打造“花园城市”的重要一步。1973年，由政府各部委和法定机构的高级官员组成的“花园城市行动委员会”成立，负责统筹协调政府各相关部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化

行动，这标志着“花园城市”已上升至国家战略(Yuen,1996)。70年代的另一个主要特征是，政府开始主动规划开发各类公园及配套设施，使休闲性开放空间成为城市的主体设计，以满足人们生活休闲的需要。20世纪80、90年代，新加坡跻身亚洲四小龙的行列，环境方面经过20多年的绿化美化，各类公园和开放空间用地不断增加、娱乐设施配套升级，城市景观苍翠葱郁。城市的富足使其发展规划更注重人们生活品质的提升。依据80年代关于开放空间的理念，即公园、绿色空间、开阔空间和闲置空间应被视为网络化、一体化的绿色系统，既有无形和潜在的经济价值，又宜于满足公众生活品质提升的需求(UN，1989)。由此，90年代初新加坡开始建设全岛公园网络连道系统;实施“绿色和蓝色规划”连接城市绿道和水流河道，城市建设体现“以人为本”的理念(URA，1991)。1992年“绿色计划”以平衡环境保护和经济发展为宗旨，同时期，300公顷各类型公园和开放空间得以兴建(Johnson，2008)。

总的来说，1960-1990年新加坡“花园城市”建设采取实用主义原则，以经济目标为导向，在技术上采用人工设计、装饰和塑造城市环境，实现记录在册树木140万株，植被区10000公顷，为新加坡陆地面积的

14%，这其中包括3318公顷的公园、公园连道和开放空间以及3327公顷的自然保护区，全岛公园绿道达200多公里，城市景观繁茂葱翠。

(二)新世纪以来的变迁：迈向“花园中的城市”

新加坡国家公园局(National ParksBoard, NParks)是“花园城市”建设的主要负责机构③，它隶属于开发建设国家基础设施的国家发展部(National DevelopmentMinistry)而非人们通常认为的环境与水资源部。1996年时任国家公园局首席执行官陈伟杰博士最早提出“花园中的城市”(ACity In A Garden)概念，1998年新加坡《海峡时报》将之作为国家发展新方向予以报道，④此后市区重建局和“可持续发展部际委员会”(Inter-Ministerial Committee onSustainable Development)⑤等重要国家机构制定发展规划时，如“2008总体规划”(Master Plan 2008)(URA，2008)和2009《永续新加坡蓝图》(IMCSD，2009)都将之列为城市国家的长期战略目标。2002年，新加坡环境部出台“2012新加坡绿色计划”(Singapore Green Plan 2012，SGP2012)，作为十年期环境治理蓝图提出城市环境不仅应绿化清洁，更应面向未来、实现可持续发展(Chua，2002)，为此后新加坡“花园中的城市”提出及其建设提供了“可持续发展”的理念支持。