改革开放30年成都城市化进程的回顾与展望

改革开放30年成都城市化进程的回顾与展望
双击自动滚屏文章来源：《成都日报》发布者：zhaojianguo 发布时间：2009-4-9 10:12:36 阅读：635次
戴宾教授，西南交通大学区域经济与城市管理研究中心主任，四川省科技顾问团顾问，四川省区域经济研究会副会长。

1978年以后成都城市化进程开始步入正轨
1990年，成都市城市化率达到38.78%
2000年，成都市城市化率已达到53.48%
2007年，成都市城市化率达到62.58%
2015年之前，成都城市化率将超过70%，进入城市化的后期阶段。

改革开放30年来，成都城市化推进一直保持着快速、稳定的发展态势。

尤其是近五年来，成都实施统筹城乡、“四位一体”科学发展的总体战略，城市化进一步在广度和深度上拓展，探索出一条城乡一体的新型城市化道路。

改革开放以来成都城市化的演进历程
1978年以后，随着改革开放政策的实施，国民经济得以迅速恢复和发展，工业化进程加快，城市综合功能增强，成都城市化进程开始步入正轨，进入持续稳步发展的时期。

1.非农人口比重稳步提高，城市化水平迅速上升
改革开放以来，全市非农人口占总人口的比重持续稳步上升。

1976～2007年的31年里，成都非农人口比重提高了32.2个百分点，年均提高1个百分点以上。

尤其是近五年来，城乡一体化的推进促进了农村经济社会的全面发展，加快了农村现代化进程，全市非农人口比重一举提高了16.82个百分点，年均提高4.2个百分点（见图1）。

按世界城市化的一般规律，成都在上世纪90年代前后已经处于城市化中期阶段，进入城市化的快速发展期。

2000年，成都市进入城市化的中后期阶段，成为全省城市化最高的地区之一。

2000-2007年间，成都城市化进程仍然保持了较快的推进速度，城市化率年均提高1.3个百分点（见图2）。

2007年，成都市成为全省城市化水平最高的地区。

2.中心城区实体空间扩张迅速，城市规模不断扩大
1980年成都中心城区建成区面积为60平方公里，1990年达到74.4平方公里，1995年达到129平方公里，1999年超过200平方公里，2005年达到285平方公里，在全国660个城市位居第八。

1990年，成都市中心城五城区非农人口仅为161万人，2000年扩大到205万人，2006年已超过300万人（见图5）。

2008年，成都中心城五城区常住人口已达到441万人（不含高新区），成为名副其实的超大城市。

3.市域范围进一步扩大，城镇数量增加，城镇体系逐步完善
1983年4月，国务院批准原温江专区与成都市合并，实行市领导县体制。

成都的市制也由城市型行政区划体制转变为城乡合治的一般地域型行政区划体制。

行政区域由原来的5区2县扩大到5区12县，市域面积达到12390平方公里，与1976年的3861平方公里相比增加了2.2倍，市域范围空前扩大，大城市带大郊区的发展格局开始凸现。

1988～1994年间，成都市行政区域内的灌县、彭县、崇庆、邛崃四县改为设市，市域范围内的设市数量达到5个。

2002年，新都、温江两县改为市辖区。

由此形成了9区、4市、6县的行政区划格局。

在此期间，小城镇建设与发展也取得了长足进步，建制镇数量不断增加。

市域内形成了超大城市-中等城市-小城市-建制镇-乡镇的城镇规模等级体系。

以中心城区为核心、中小城市为节点、小城镇为依托的城镇空间格局初步形成。

近五年来成都城市化进程的新特点
近五年来，成都市以科学发展为指导，统筹城乡经济社会发展，积极探索城乡一体的城市化道路，城市化进程呈现出前所未有的新特点。

1.城乡发展逐步走向和谐共荣
农民恩格尔系数由2000年的0.512下降到2006年0.451，城乡居民人均可支配收入实现了同步增长（见图6、图7）；城乡一体的就业体系逐步形成，城乡一体的社会保障体系初步建立，城乡基础教育逐步走向均衡化，覆盖城乡的公共卫生体系基本形成，城乡发展走向和谐；工业化、城市化联同推进，农业现代化进程加快，近38万农民住进了城镇和农村新型社区，城乡经济相融，三次产业互动，城乡同发展共繁荣的局面初步形成。

2.外来人口在总人口中已占相当比重
近年来，成都以其不断提升的综合实力和城市活力吸聚着全省乃至西部和全国的人口。

2008年成都市常住人口与户籍人口之差已达145.66万人（见图8）。

如果不考虑极少量户籍人口异地居住的原因，则成都市外来人口占常住人口的比重已达11.46%，也即每10个常住居民中即有一个外来人口。

2007年成都市中心城五城区外来人口占常住人口的比重已达29.61%，其中锦江区外来人口占常住人口的比重则高达40.37%。

3.郊区城市化的态势初显
根据发达国家的经验，人口增长速度郊区超过中心城区、工业外迁、零售业外迁是郊区城市化最为重要的表征。

目前，成都人口增长郊区快于城市中心区的征兆开始显现。

从户籍人口变动看，自1999年以来中心城区人口经过一段时期的持续增长后，在2005年以后增长速率明显回落，二圈层人口增长速率则稳步上升（见图9）。

2007年二圈层人口增长速率首次超过中心城区。

从常住人口变动看，尽管总体上中心城区人口增长速率仍然快于郊区，但二圈层一些区县常住人口增长速率已与中心城区相近。

2000-2008年，中心城区常住人口年均增长速率为3.4%，而龙泉驿区常住人口年均增长速率也达到3.18%。

进入新世纪后成都市开始启动东郊老工业企业的调迁。

至2006年底，原位于中心城内成华、锦江两区的169户大中型工业企业迁往二三圈层区域，同时也标志着成都市基本完成了工业企业由中心城区向周边地区的迁移。

二圈层工业总产值占全市的比重由1999年的37%上升到2007年的50%，提高了13个百分点。

中心城区工业总产值占全市的比重则由2003年的41%下降到2007年的33%，减少了9个百分点（见图10）。

成都市大规模的工业外迁已经基本完成。

目前，尽管成都零售业的大规模外迁尚未出现。

但温江新城西商业中心、九龙仓双流国际品牌直销商城等大型零售项目的开工建设，已经预示着未来的趋势。

人口增长速度郊区超过中心城区、工业大规模外迁以及零售业向郊区延伸，表明成都已经开始步入郊区城市化的发展阶段。

4.城市形态向具有较高城市化水平的大都市区演进
大都市区是一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合，是大城市发展到一定阶段的重要趋势，也是其城市化进程演进到高级阶段的一个重要特征。

综合国内外的研究成果，判断大都市区形成的标准是：①具有一个强大的城市人口核心；②具有大都市区的典型空间结构特征；③周边地区成为中/高密度的郊区；④周边地区具有较高的非农化特征。

2008年成都市中心城五城区常住人口已达441万人，完全具备了作为大都市区中心城市的条件。

根据加拿大Chreod公司对中国大都市区的研究结论，我国的大都市通常包含一个核心、核心区外圈层、大都市区主要次中心（中小城市）、较小的次中心（建制镇）、邻近核心区外圈层以及位于核心区外偏远的走廊组群内达到一定人口密度（500人/平方公里）的郊区。

Eurostat在划分欧盟都市区时采用了密度分区法，以500人/平方公里作为判断一个城市地域是否具备都市区形态的标准。

2008年成都市14个周边区（市）县按常住人口计算的平均人口密度达到616人/平方公里。

其中有4个区（市）县人口密度超过1000人/平方公里，按照我国第五次人口普查采用的1500人/平方公里的城市地域标准，这五个区（市）县实际上已经非常接近城市地域了。

仅有3个区（市）县人口密度低于欧盟标准，但已非常接近。

也即在成都中心城区的外围已经形成了具有中/高密度的郊区，成为半城市化地区。

事实上，2008年成都二圈层城市化率已达44.85%，三圈层达到37.04%。

北京大学的周一星教授认为，我国的都市区外围区（市）县应当具备的条件之一是全县（或县级市、市辖区）的GDP中来自非农产业的部分在75%以上。

2007年成都市周边14个区（市）县二、三产业增加值占GDP的比重达到85.46%，其中有4个区（市）县非农产业比重超过90%，仅有两个县略低于75%的标准，非农化特征非常明显。

由此可见，成都已经具备了大都市区的典型特征，进入了城市化发展的一个新阶段。

“全域成都”的理念正是对成都由个体城市向大都市区演进这一变革历程的一种直观表述。

当前成都城市化进程中面临的主要问题
改革开放30年来，成都城市化进程经过快速、稳定的发展，进入了一个新的历史发展阶段。

近五年来，统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略的实施，进一步拓展了城市化进程的广度和深度。

但与此同时，城市化的推进也还面临着一系列不可忽视的问题。

1.与东中部同类城市相比，城市化水平尚有较大差距
2006年成都市按常住人口计算的城市化率为61.5%，比上海低27.2个百分点，比北京低22.8个百分点，比东部同为副省级城市的广州、南京分别低17、14.9个百分点，比同为西部中心城区的西安低7.3个百分点。

2006年全国主要城市城市化率比较
上述城市都是实行广域性的城乡合治体制，大城市带大郊区，其城市总人口、区（市）县数与成都相近。

城市化水平方面的差距客观上反映了成都与我国主要城市在工业化进程和产业发展水平上的差距，加快城市化进程仍是成都今后一段时期内的重要任务。

从推进城市化的动力机制来看，工业化是城市形成和发展的核心动力。

在城市化的初期和中前期阶段，工业化带来的产业与人口的集聚大大加快了城市化进程。

城市化进入中后期阶段后，第三产业成为现代城市发展的主要动力和吸聚人口、吸纳城乡新增就业的主要渠道，因而也是推动城市化进程的主要动力。

成都必须加快现代服务业的发展，尽快形成以服务经济为主的产业结构，以服务业作为成都推进城市化的新动力，加快城市化进程。

2.中心城人口密度高，实际居住人口持续增大，基础设施负荷加重，人居环境改善压力增大
2008年，成都中心城五个城区每平方公里常住人口密度接近1万人，是市域平均人口密度的16倍。

其中青羊区常住人口密度达到11667人/平方公里，锦江区为11312人/平方公里，金牛区为10145人/平方公里。

一些街道办事处辖区内常住人口密度超过4万人/平方公里。

2007年，全市145.62万外来人口中有128.23万人集中在中心城五城区，占全市外来人口的88.06%，也即中心城仍是外来人口的主要集中地。

1984年的城市总体规划提出中心城区人口疏散的规划构想，但城市中心地价高昂以及拆迁成本不断增大的压力迫使开发商进一步提高住宅的容积率。

近年来，成都旧城改造力度加大，但旧城改造并未有效地疏散中心城区内的人口，反而在容积率不断增加的同时，实际居住人口也持续增大，中心城区由居住人口密集型转为就业人口及外来人口密集型，人口总量不降反增，人口密度进一步提高。

人口的过度密集给中心城的发展造成沉重压力，交通阻塞不断，基础设施负荷加重，保留绿地和开放空间不断被蚕食，热岛效应加剧。

成都需要考虑适时疏解中心城区过密的人口，加快新城建设，以新城集聚工业、截留外
来人口，形成合理的人口分布。

3.城市化的质量有待全面提高
成都中心城人口聚居城市化已经达到了相当高的水平，但居民生活方式的城市化、劳动者就业方式的城市化、城乡关系的城市化却不容乐观，城市化的质量有待提高。

居民生活方式城市化是目前成都中心城区城市化进程中发展最为缓慢，也是最为薄弱的环节。

接近40%的恩格尔系数和不到50%的社会保障覆盖率都表明社会中还有相当一部分人的生活方式与现代城市文明之间存在着较大的距离，城市人口的文化素质和生活环境的现代化程度也都只达到了50%左右，与城市发展的硬件相比，还需要有较大幅度的提高。

与此同时，伴随着经济体制深化改革和城市发展，一些新问题的出现更成为影响中心城区城市化质量的焦点和难点：
（1）城市低收入阶层不断增加，城市贫富差距有拉大的迹象
成都市的基尼系数由上世纪90年代的0.2上升到2005年的0.35，虽然尚处于0.4的警戒线以下，但更能体现财产分配的“积累（可支配收入减去消费性支出）基尼系数”，则高达0.62，比1999年上升了1倍。

城市居民的收入差距在增大，低收入阶层的绝对规模也在不断增加。

据不完全统计，目前成都市低收入阶层的总体规模在10~15万之间，占城市总人口的5%左右。

自90年代中期之后，成都低收入阶层中失业下岗和收入增长缓慢的在职和离退休人员的比例不断增长，现在已经占到城市低收入阶层的80%以上。

（2）外来流动人口不断增加，城市化质量的提升难度加大
我国现行的户籍制度既是一种人口信息管理制度，同时又被赋予了社会保障与福利、劳动就业、教育、住房、人事等制度多种功能，因而户籍制度承担着十分重要的社会资源配置功能。

乡村人口进入城市以后，公共服务和社会事务转移到了流入地城市政府，但相应的社会资源却未同步转移到流入地政府。

目前，成都中心城已成为外来人口最为重要的聚居地，常住外来人口达到128万人，形成了一支以农村剩余劳动力为主体的外来人口大军。

这部分人中的大多数事实上已经成为了成都市的常态居民，但受户籍制度的影响，他们在居住条件、生活服务设施、社会保障、文化教育等方面尚难充分享受到城市的物质文明。

4.新城分担中心城区功能及城市新增功能作用有限
中心城周边的新都、青白江、郫筒、柳城、东升、华阳以及龙泉驿7个小城镇作为新城来规划发展已有一定时日，在疏解中心城的人口与产业方面发挥了一定的作用。

与此同时，新城建设也还存在一些问题：新城建设缺乏全新的规划，政府介入不足；发展定位不够明确；由于新城距中心城过近，其商业、文化等功能处于中心城的阴影范围之内，从而抑制了其独立功能的发育，逐步向中心城区的功能片区转化；满足通勤的城郊快速交通体系并未真正形成。

因此，新城发展高度依赖中心城服务支撑，自身规模较小，功能不齐全，就业机会有限。

成都城市集聚功能的不断强化使得中心城区人口与产业过度密集的问题日渐显露，客观上产生了人口与产业疏解的要求。

从长远角度来看，成都需要在更大的空间范围内、在更长的时间跨度内思考未来城市的发展，进一步规划建设完整意义上的达到20～50万人口规模的新城，才能真正担负起吸纳中心城扩散转移出的人口与产业以及截留外来人口与产业的重任。

成都城市化的未来发展趋势
在未来5－10年，成都城市化进程将呈现以下趋势：
1.城市化进程由中后期进入后期阶段
1990-2000年，成都城市化率年均提高1.47个百分点。

2000-2008年，城市化率仍然保持了年均1.26个百分点的增长速率。

按此速率，到2015年之前成都城市化率将超过70%，进入城市化的后期阶段。

2.城乡发展进一步协调，城乡关系走向融合
全国统筹城乡发展综合配套改革试验区建设进一步推动成都统筹城乡、一体化发展的实践，城乡发展进一步协调，城乡关系走向融合，以城带乡、以乡促城，城乡经济、社会、文化和生态协调共生的局面基本形成。

成都1.24万平方公里的地域成为城乡协调、一体发展的经济社会单元，成为现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的现代大都市。

3.城市化的质量受到重视
随着成都城市化进程由中后期向后期过渡以及人口聚居城市化水平进一步提高，城市化质量将越来越受到重视，居民生活方式的城市化、劳动者就业方式的城市化、城乡关系的城市化成为城市化的主要内容，城市化进程将由单纯追求数量增长逐渐过渡到数量与质量并重。

4.新城成为城市空间扩张的主要形式
如果城市实体连绵式蔓延能够得到有效控制，中心城区城市空间将基本保持现有规模。

随着以轨道交通为代表的城郊快速交通体系的形成，柳城、郫筒、龙泉驿、新都、东升等一批城镇将会迅速扩张，成为成都疏解中心城人口与产业、分担城市功能的新城。

新城成为成都城市空间扩张的主要形式。

5.郊区城市化成为城市化进程的主流
随着制造业在二圈层完成新的一轮集聚以及新城的崛起，二圈层人口增长速度将进一步超过中心城区，随之而来的是零售业向郊区的迁移，郊区城市化成为成都城市化进程的主流。

6.城市外部空间形态向更加成熟的大都市区发展
随着城市化进程的加速推进，成都与其所在区域经济社会联系的日趋频繁和稳定，交通轴线体系的不断完善和现代交通工具的发展使对外活动的空间成本进一步降低，成都城市外部空间形态进一步向大都市区演变。

按照“全域成都”的发展理念，中心城区率先形成以服务经济为主的经济结构，成为成都现代服务业和人口的主要集聚区。

制造业进一步向中远郊区集聚，二圈层地域成为成都主要的生产功能区和新增城市人口及外来产业的主要吸纳区，承担重要的交通枢纽、商贸物流和居住功能。

三圈层地域加快农业现代化进程，成为成都制造业进一步扩展的后备区域，承担居住、观光休闲旅游、生态环境保障功能。

成都1.24万平方公里的空间范围成为一个完整的城市功能地域和一个统一协调、共同管理的行政区域，大都市区的空间形态和管理体制走向成熟。