划拨国有上市公司股权充实社会保障基金

!""#年第$期宏观经济研究划拨国有上市公司股权充实社会保障基金邹东涛胡继晔一、划拨国有股充实社会保障基金势在必行我国社会保障债务按照世界银行测算为%&’!万亿元，而按照宋晓梧（!""%）的测算，在投资回报率()的情况下高达%"&*万亿元，与全部国有资产数量相当；即使投资回报率高达*)也将有#&$万亿元。

!"""年筹建成立全国社会保障基金理事会，作为中央政府掌握的社会保障基金，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。

全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社保支出的补充、调剂基金，具有弥补社保债务的功能和“蓄水池”作用。

研究表明：我国在今后养老金改革和维持失业保险体系的财政成本（弥补社保缺口所需补贴）会逐步上升，!"%"年前后将达+,-的"&.)—"&$)，此后("年内逐步降至"&#)。

如!"%/至!"/"年间的社保缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付，该基金需在今后%/年左右的时间内积累起大约相当于+,-总额%*&()的资金，这就要求该基金在基本不发生支出的情况下，年均积累相当于+,-的%&!)的资金。

（马骏，!""%）按照!""!年+,-大约%"万亿元计算，年积累应在%!""亿元以上。

为保证该基金能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力，应尽最大可能以明确的现金或者股权收入形式来保证资金来源。

变现一部分国有资产用于社会保障支出完全合情合理。

我国长期实行低工资制度，劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金，然而他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障供款，而国家把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资，形成了国有资产的一部分。

现在将这部分资产变现，用于社保支出，是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。

!"世纪’"年代初，中国经济体制改革总体设计课题组就提出了在大中型国有企业公司化改制过程中推进社会保障制度改革的设想，核心内容是设立社保基金等法人持股机构，明确折算出社会保障制度建立以前的“老人”和“中人”应得的养老、医疗保险金数额，把与之对应的资产从企业资产中扣除出来，归属社保基金持股机构。

在一级持股机构建立退休基金和医疗保健基金；当二级持股机构出价购买国有企业时，也须把退休金、医疗费用等负担估算到出价中去。

这样，在国有产权转移到二级持股机构手中的同时，企业现有职工拥有的社会保障权益就可以通过二级持股机构转移到一级持股机构所设立的退休基金、医疗保健基金中。

这一做法涉及到对原有国有产权关系的重组和一种新的所有权关系的形成，新的社保基金所代表的所有权不同于以往的所有制概念。

一方面，它具有明确的产权关系，是直接由具体的退休人员委托社会保障基金机构代为管理的。

从这一角度看，它接近于私有产权。

另一方面，退休基金又确实具有公众所有的性质，基金资本来自于某一大范围的参加供款的公众，是一种更接近于理想的准公有制形式。

（周小川、王林，%’’(）上述改革设想在此后国家社会保障制度改革政策中并未明确、具体地实施，其主要原因是难以具体确定资产数量，从而缺乏可操作性。

即使在今天，变现部分国有资产充实社保基金较难操作的仍是非上市公司中的国有资产，因非上市国有公司在资产变现过程中涉及因素太多，首先是产权划分是否清晰，其次是国有资产在评估、转让过程中的价格是否合理，转让是否遵从“公开、公正、公平”原则，是否造成国有资产流失，等等。

而上市公司的国有股股权变现因产权清晰、定价有据、操作便利就相对容易一些。

按照实际控制权划分，国有股有中央政府股和地方政府股。

不论是哪种国有股都有投资与收益的对应关系问题。

在几十年的历史中，国有股权属曾发生过多次变动，各级政府财政为支持所属国有企业发展也曾进行过本刊特稿%.!""#年第$期宏观经济研究诸多投资，在国有投减持的总概念之下，如不考虑各级地方政府利益要求，不仅不合情理，且将促使一些地方政府加快逆向选择步伐。

例如，!""%年&月以后，随着国有股减持政策的出台，有的地方政府已感到按此方案走下去，不利于本级财政利益，因而提出了这样一种内部方案：今后国企改制上市前，先尽可能多地将国有股协议转让给其他机构，将所获资金留在本级财政。

由此，国有股减持很难运用行政机制来强制实施，如果，不能“公平”处理好投资与收益的关系，地方政府最简单的选择就是“不减持国有股”，这样做至少可保证每年得到对应的股利分配收益。

对地方政府来说，这种选择在相当多场合也是成立的。

鉴于此，在充实全国社保基金时应首先划拨中央级企业所拥有的国有股股权。

其实，“支持国有企业改革”的含义并不仅是为离退休职工和下岗职工提供保障。

划拨国有股股权充实社保基金，一则有利于理性机构投资者的成长，再则也有利于国企转变经营机制。

划拨国有股股权程序的规范化，还可提供一个新的政策工具。

政府可根据国家安全和经济发展需要，通过调整上市公司自身持股比例，实施产业间“有退有进”的战略决策。

!""!年&月!#日国务院的通知为划拨上市公司国有股股权充实社保基金扫清了认识和实践上的障碍，是社保制度改革%"多年来水到渠成的结果。

二、向社会保障基金划拨国有股权的可行办法上市公司中的国有股“一股独大”问题在!"世纪’"年代中期国企大规模改制上市后越来越突出。

到去年底，上市公司股份总数为()$(*+&亿股；尚未流通股份合计#)#)*&#亿股，即约!,#股份不能正常流通，而其中国有股!$""多亿股，将近全部上市公司股份的一半。

为形成股东间的制衡，提高上市公司治理的有效性，迫切需要改变国有股“一股独大”的股权结构。

按照从战略上调整国有经济布局，有进有退，有所为有所不为的要求，对于那些国有经济需要控制的行业和领域，上市公司应保持国有控股，若上市公司股权较分散，也可相对控股或多个国企共同控股；在其他行业和领域，国有股可不控股，以集中力量、加强重点，形成合理的国有经济布局结构。

十六大报告中提出要调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

这一体制的建立明确了所有者代表机构，可有效解决国企中所有者缺位问题。

因国企数量众多、国有资产总量庞大，合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系是事关国有资产管理体制的基本问题。

上市公司作为现代企业制度建设先行者，从改制、上市时股权就已非常清晰，因而可作为国有资产管理体制改革的试点，将原来代表国家所有部分股权划拨全国社会保障基金理事会。

按照上述原则，为了使国有股股权划拨更具可操作性，参照!""%年已经实施的国有股减持%"-的办法，我们认为划拨!"-的国有股股权充实社会保障基金是可行的，具体划拨可以采取以下方法。

%、对于国内新上市的股权属中央政府所有的上市公司，在上市时统一划拨其国有股股权的!"-给全国社会保障基金理事会，这部分股权在上市之初就明确属于社保基金所有，性质是非流通的一般法人股，社保基金虽未以现金出资，但和其他一般法人股一样享受同等待遇。

对新上市股票划拨国有股股权实行这种办法是为了保证基金有较固定和可预见的资产收入来源，以免社保基金可能出现“吃了上顿没下顿”的问题。

对企业海外发行上市的公司继续执行原来的%"-现金减持办法不变。

!、国内已上市的股权属中央政府所有的上市公司，统一划拨上市公司国有股股权的!"-给全国社会保障基金理事会。

对于那些中央政府认为国有经济需要控制的行业和领域，这部分划拨的股权可为保持国有控股地位而长期持有，没有特殊情况一般不得转让、变现，而是通过持有股份的分红（包括现金和股票分红）来体现股东的权益。

由于这些企业一般都是国有大中型骨干企业，在本行业、本领域举足轻重，如民航、电信、铁路、军工、电力等，社保基金持有的这些股权性质虽然是一般法人股，但按照十六大报告中提出的国有企业中央和地方分级所有、分级管理的要求，社保基金可代表中央政府享有所有者权益，行使国有股控股的职能，体现国家在这些重要企业中的意志。

同时，由于这些行业和领域代表我国企业的发展水平，长期持有这些股权可享受国家经济发展所带来的增长成果。

而对于那些国有股可不控股、甚至可退出的竞争性行业和领域，统一划拨的这部分股权可在需要现金时通过拍卖、协议转让等方式变现，弥补社保基金的资金缺口。

国有股股权上述划拨办法，除新股上市（./0）属于增量划拨外，国内已上市公司的股权划拨属存量划拨，不管上市公司质量如何，只要存在国有股，都（下转第!)页）本刊特稿%$!""#年第$期宏观经济研究（上接第%$页）应明确统一的划拨比例（这里假设!"&），防止因厚此薄彼而产生寻租现象。

之所以选择!"&这样一个比例，主要是因为：!""%年’月的国有股减持方案中由于减持后是可流通的，考虑到股票市场的承受能力有限，所以确定%"&的较低比例。

现在划拨的国有股股权不参与流通，!"&的比例划拨与一直在进行的国有股协议转让一样属于场外操作，没有现金流动，是流通股票市场之外的“体外循环”，不会对现有流通股票市场产生资金压力。

但若比例太大，也存在其他一些不能很好解决的问题，如能否体现国家公共政策的代际公平、城乡公平原则等。

全国社会保障基金理事会的发展和管理本身尚处于初级阶段，很难管理好诸多上市公司的大量股权。

通过!"&比例的划拨，全国社会保障基金理事会将逐步持有国内上市公司全部股权(&—%"&左右的份额。

这样做一个潜在的好处是：因绝大部分上市公司股票都含有国有股，等比例地划拨国有股后社保基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，从而形成最大的“指数基金”，使抵御股票市场非系统风险的能力最大程度地得到强化。

由于目前我国股票总市值占)*+比例还不到("&，随着资本市场的发展，这一比例将有望大幅提高，全国社会保障基金理事会持有的资产也将水涨船高，达到)*+的%"&甚至更高是完全可以预期的，那时全国社会保障基金理事会的资产实力就基本可满足其作为中央政府专门用于社保支出补充、调剂基金的定位，在中央政府社保政策中起到基础性的作用。