第三章 公共管理职能
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第三章 公共管理职能
• 第一节 公共管理职能概述 • 第二节 公共管理的基本职能 • 第三节 公共管理的运行职能 • 第四节 政府组织职能 • 第五节 非政府组织功能
第一节 公共管理职能概述
一、公共管理职能的涵义
• 公共管理的职能，就是公共管理组织在管理社会公共事物时所拥
有的权利、应该承担的责任与义务、应该发挥的作用、以及行使 权力、履行义务的方式等。
加入WTO以后的国内外环境的需要
• 5、政府职能转变是提高政府效能、提升政府绩效的需
要
• 6、政府职能转变是增强中国国际竞争力的需要 • 7、政府职能转变是反腐倡廉的需要
（二）中国政府职能转变的基本内容
1、职能重心的转变 政府职能重心转变为以经济为中心
2、职能方式的转变 1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主 2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主 3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来 3、职能关系的转变 职能关系：不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间
• 1、社会服务功能 • 2、社会沟通协调功能（政府与企业，政府与社会，政
府与市场）
• 3、社会评价功能 • 4、社会裁断与调解功能 • 5、社会证明功能
五、转轨时期中国政府职能的转 变
（一）中国政府职能转变的必然性、重要性
• 1、中国政府职能转变是中国经济体制改革和社会主义
市场经济发展的必然要求
• 2、政府职能转变是实现政府职能体系合理配置的根本
途径
• 3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础 • 4、政府职能转变是适应新的国内外环境，特别是中国
第三节 公共管理的运行职能
• 公共管理职能包括一系列的运行职能，包括决
策职能、组织职能、协调职能和控制职能。
一、决策职能
• 决策职能是公共管理运行职能的首要职能，包
括确定公共管理目标和制定公共管理计划在内。
二、组织职能
• 为了有效地实现既定的公共管理目标和任务，
需要通过建立相应的公共管理组织机构，确定 职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组 织内部的各个要素联结成为一个有机整体，使 人财物得到最合理的使用，这就是组织职能。
• 从实现职能是否需要通过中介组织、中间环节来
划分，可以分为直接方式和间接方式。
• 从实现职能方式的范围来看，分为宏观方式和微
观方式。
• 从实现政府职能的具体内容来看，分为行政手段、
法律手段、经济手段以及思想教育手段。
三、地方政府职能
地方政府职能特点：本地域地方事务；履 行中央政府或上级政府在本地区的地方 事务；为当地经济发展提供条件和环境。
第四节 政府组织职能
一、政府组织职能与政府组织的基本职能 • （一）行政对象分支职能体系
• 行政对象分支职能体系是从行政管理的对象这一角度对行政职能体系
进行分解的。四个政府的基本职能：
• 1、政治职能：维护国家统一的基本职能。包括专政和民主两个方面。 • 2、经济职能：国家经济行政管理中职责范围和应发挥作用。调节市
• 3、垄断资本主义时期
政治统治职能：大大强化，行政权力扩大，专政镇压职能 加强，民主职能削弱。经济职能：强调政府干预和调节。 社会职能：承担某些公共事务，采取一系列福利措施。
• 4、当代资本主义国家
暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强；“无形的手”与 “有形的手”相结合；对私人组织无法解决的某些问题和 领域，政府着力解决，以维护社会稳定。
地方政府完成职能具备：灵活性和主动性， 相应权力和能力。
中国现阶段地方政府主要职责在于通过管 好地方社会事务为经济建设服务。
四、西方国家政府职能的演变
• 1、前资本主义ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ期
政治统治职能是重点，经济职能十分微弱，社会管理职能 也比较少。
• 2、自由资本主义时期
政府是“守夜人”，信奉“政府管的越少越好”的信条， 主要依靠市场“无形的手”来调节和引导社会经济及其他 事业。
• 四、提供公共服务
• 对于公共管理组织来说，向社会提供公共服务也是一
项重要职能。公共服务一般需要带有公益性、非营利
性。
• 提供公共服务的规模、数量、水平、方式等，与一个
国家的社会经济发展水平有很大的关系。在经济比较 发达的国家，公共管理组织能够提供给公共服务比较 多，而且大多情况下是廉价的，甚至是免费的。
• （三）行政性质分支职能体系
• 行政性质分支职能体系：是从行政管理性质角度对行政职能进行分
解的。包括民主职能、专政职能、建设职能、服务职能。
二、实现政府职能的方式
• 实现政府组织职能的方式和手段有许多种，根据
不同的标准，可以做多种划分：
• 从实现政府职能方式对公众是否有强制性来划分，
可以分为强制性方式和非强制性方式。
第五节 非政府组织功能
一、非政府组织的定义
• 目前还没有一致认可的定义，本书将非政府组织定义
为除政府组织以外的社会公共组织，一般以
Non-government organization（NGO）表示。
• 非政府组织与政府组织的共同点：承担四种基本公共
职能。不同点：政府组织主导，非政府组织补充。
二、非政府组织的主要功能
第三节 公共管理的运行职能
三、协调职能
• 具体表现为：协调公共管理组织之间、组织与
个人之间、人员之间的关系；协调各项公共管 理任务之间的关系；协调公共管理组织与其他 组织以及与人民群众之间的关系。
四、控制职能
• 控制职能：是指依据公共管理计划标准，依据
各种信息反馈，来衡量计划完成情况并纠正计 划执行中的偏差，以确保公共管理目标和计划 实现的公共管理活动。
职责权限的划分。
关键：分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间职责权 限。
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系 （2）理顺政企关系（权力下放，政企分开） （3）理顺政府与市场的关系（市场基础配置，政府引导调节） （4）理顺政府与社会的关系（管理范围，管理模式，管理方法） （5）理顺政府内部各职能部门的关系 （6）理顺政府组织与非政府非营利组织的关系（政府培育健全社会中介组织）
三、公共管理职能的划分
• 从不同的角度可以对公共管理职能做不同的划分。
• 我们认为，确定公共管理的职能应该考虑到公共
管理本身的特点，考虑到时代的特点，考虑到它 与传统的行政管理职能、公共行政职能的联系与 区别。
• 因此我们将公共职能划分为三个部分：
第一部分是公共管理的一般职能或叫公共管理的共 同职能；
第二部分是公共组织中政府组织的职能；
第三部分是公共组织中非政府组织和其他组织的职 能。
第二节 公共管理的基本职能
一、配置公共资源
• 指通过各种手段（政治的、经济的、法律的、精神的
等手段），对公共资源进行配置，以实现社会效益的 最大化。
• 配置公共资源考虑社会公众现在的需要，也要考虑长
远的需求，注意资源保护和人类社会可持续发展。 二、均衡公共利益
• 指通过对各个利益集团、各个利益阶层各自需求的了
解、权衡，采取公平合理的手段，使相互冲突的利益 得到均衡，从而避免社会矛盾的激化和爆发。
第二节 公共管理的基本职能
• 三、管理公共事务
• 管理公共事务的职能只能由公共管理组织来行使，这
是由公共组织的中立性、客观性和非营利性决定的。 协调利益矛盾和冲突，保证公共事务具有较强执行力 和约束力。
二、公共管理职能的特点
• 1、公共性 （涉及相当一部分人群的事务） • 2、公益性（最大多数人的利益） • 3、非营利性 （为社会公众提供服务、为社会公众管理公共事务，
不谋求本身利益）
• 4、多样性（包括政治、经济、文化等基本职能，也包括决策、组
织、控制等功能）
• 5、变动性（公共管理职能随着时代和环境的变动而变动）
场局限与不足。
• 3、文化教育职能：指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、
科技文化等方面的管理。
• 4、社会服务职能：国家行政机关必须为社会提供各种服务和搞好社
会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生等体系。
• （二）行政运行分支职能体系
• 行政运行分支职能体系：是从行政管理过程和活动的方式的角度对
行政职能进行分解的。基本职能：决策、计划、指挥、沟通等。
• 第一节 公共管理职能概述 • 第二节 公共管理的基本职能 • 第三节 公共管理的运行职能 • 第四节 政府组织职能 • 第五节 非政府组织功能
第一节 公共管理职能概述
一、公共管理职能的涵义
• 公共管理的职能，就是公共管理组织在管理社会公共事物时所拥
有的权利、应该承担的责任与义务、应该发挥的作用、以及行使 权力、履行义务的方式等。
加入WTO以后的国内外环境的需要
• 5、政府职能转变是提高政府效能、提升政府绩效的需
要
• 6、政府职能转变是增强中国国际竞争力的需要 • 7、政府职能转变是反腐倡廉的需要
（二）中国政府职能转变的基本内容
1、职能重心的转变 政府职能重心转变为以经济为中心
2、职能方式的转变 1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主 2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主 3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来 3、职能关系的转变 职能关系：不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间
• 1、社会服务功能 • 2、社会沟通协调功能（政府与企业，政府与社会，政
府与市场）
• 3、社会评价功能 • 4、社会裁断与调解功能 • 5、社会证明功能
五、转轨时期中国政府职能的转 变
（一）中国政府职能转变的必然性、重要性
• 1、中国政府职能转变是中国经济体制改革和社会主义
市场经济发展的必然要求
• 2、政府职能转变是实现政府职能体系合理配置的根本
途径
• 3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础 • 4、政府职能转变是适应新的国内外环境，特别是中国
第三节 公共管理的运行职能
• 公共管理职能包括一系列的运行职能，包括决
策职能、组织职能、协调职能和控制职能。
一、决策职能
• 决策职能是公共管理运行职能的首要职能，包
括确定公共管理目标和制定公共管理计划在内。
二、组织职能
• 为了有效地实现既定的公共管理目标和任务，
需要通过建立相应的公共管理组织机构，确定 职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组 织内部的各个要素联结成为一个有机整体，使 人财物得到最合理的使用，这就是组织职能。
• 从实现职能是否需要通过中介组织、中间环节来
划分，可以分为直接方式和间接方式。
• 从实现职能方式的范围来看，分为宏观方式和微
观方式。
• 从实现政府职能的具体内容来看，分为行政手段、
法律手段、经济手段以及思想教育手段。
三、地方政府职能
地方政府职能特点：本地域地方事务；履 行中央政府或上级政府在本地区的地方 事务；为当地经济发展提供条件和环境。
第四节 政府组织职能
一、政府组织职能与政府组织的基本职能 • （一）行政对象分支职能体系
• 行政对象分支职能体系是从行政管理的对象这一角度对行政职能体系
进行分解的。四个政府的基本职能：
• 1、政治职能：维护国家统一的基本职能。包括专政和民主两个方面。 • 2、经济职能：国家经济行政管理中职责范围和应发挥作用。调节市
• 3、垄断资本主义时期
政治统治职能：大大强化，行政权力扩大，专政镇压职能 加强，民主职能削弱。经济职能：强调政府干预和调节。 社会职能：承担某些公共事务，采取一系列福利措施。
• 4、当代资本主义国家
暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强；“无形的手”与 “有形的手”相结合；对私人组织无法解决的某些问题和 领域，政府着力解决，以维护社会稳定。
地方政府完成职能具备：灵活性和主动性， 相应权力和能力。
中国现阶段地方政府主要职责在于通过管 好地方社会事务为经济建设服务。
四、西方国家政府职能的演变
• 1、前资本主义ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ期
政治统治职能是重点，经济职能十分微弱，社会管理职能 也比较少。
• 2、自由资本主义时期
政府是“守夜人”，信奉“政府管的越少越好”的信条， 主要依靠市场“无形的手”来调节和引导社会经济及其他 事业。
• 四、提供公共服务
• 对于公共管理组织来说，向社会提供公共服务也是一
项重要职能。公共服务一般需要带有公益性、非营利
性。
• 提供公共服务的规模、数量、水平、方式等，与一个
国家的社会经济发展水平有很大的关系。在经济比较 发达的国家，公共管理组织能够提供给公共服务比较 多，而且大多情况下是廉价的，甚至是免费的。
• （三）行政性质分支职能体系
• 行政性质分支职能体系：是从行政管理性质角度对行政职能进行分
解的。包括民主职能、专政职能、建设职能、服务职能。
二、实现政府职能的方式
• 实现政府组织职能的方式和手段有许多种，根据
不同的标准，可以做多种划分：
• 从实现政府职能方式对公众是否有强制性来划分，
可以分为强制性方式和非强制性方式。
第五节 非政府组织功能
一、非政府组织的定义
• 目前还没有一致认可的定义，本书将非政府组织定义
为除政府组织以外的社会公共组织，一般以
Non-government organization（NGO）表示。
• 非政府组织与政府组织的共同点：承担四种基本公共
职能。不同点：政府组织主导，非政府组织补充。
二、非政府组织的主要功能
第三节 公共管理的运行职能
三、协调职能
• 具体表现为：协调公共管理组织之间、组织与
个人之间、人员之间的关系；协调各项公共管 理任务之间的关系；协调公共管理组织与其他 组织以及与人民群众之间的关系。
四、控制职能
• 控制职能：是指依据公共管理计划标准，依据
各种信息反馈，来衡量计划完成情况并纠正计 划执行中的偏差，以确保公共管理目标和计划 实现的公共管理活动。
职责权限的划分。
关键：分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间职责权 限。
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系 （2）理顺政企关系（权力下放，政企分开） （3）理顺政府与市场的关系（市场基础配置，政府引导调节） （4）理顺政府与社会的关系（管理范围，管理模式，管理方法） （5）理顺政府内部各职能部门的关系 （6）理顺政府组织与非政府非营利组织的关系（政府培育健全社会中介组织）
三、公共管理职能的划分
• 从不同的角度可以对公共管理职能做不同的划分。
• 我们认为，确定公共管理的职能应该考虑到公共
管理本身的特点，考虑到时代的特点，考虑到它 与传统的行政管理职能、公共行政职能的联系与 区别。
• 因此我们将公共职能划分为三个部分：
第一部分是公共管理的一般职能或叫公共管理的共 同职能；
第二部分是公共组织中政府组织的职能；
第三部分是公共组织中非政府组织和其他组织的职 能。
第二节 公共管理的基本职能
一、配置公共资源
• 指通过各种手段（政治的、经济的、法律的、精神的
等手段），对公共资源进行配置，以实现社会效益的 最大化。
• 配置公共资源考虑社会公众现在的需要，也要考虑长
远的需求，注意资源保护和人类社会可持续发展。 二、均衡公共利益
• 指通过对各个利益集团、各个利益阶层各自需求的了
解、权衡，采取公平合理的手段，使相互冲突的利益 得到均衡，从而避免社会矛盾的激化和爆发。
第二节 公共管理的基本职能
• 三、管理公共事务
• 管理公共事务的职能只能由公共管理组织来行使，这
是由公共组织的中立性、客观性和非营利性决定的。 协调利益矛盾和冲突，保证公共事务具有较强执行力 和约束力。
二、公共管理职能的特点
• 1、公共性 （涉及相当一部分人群的事务） • 2、公益性（最大多数人的利益） • 3、非营利性 （为社会公众提供服务、为社会公众管理公共事务，
不谋求本身利益）
• 4、多样性（包括政治、经济、文化等基本职能，也包括决策、组
织、控制等功能）
• 5、变动性（公共管理职能随着时代和环境的变动而变动）
场局限与不足。
• 3、文化教育职能：指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、
科技文化等方面的管理。
• 4、社会服务职能：国家行政机关必须为社会提供各种服务和搞好社
会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生等体系。
• （二）行政运行分支职能体系
• 行政运行分支职能体系：是从行政管理过程和活动的方式的角度对
行政职能进行分解的。基本职能：决策、计划、指挥、沟通等。