浅析城市规划的可诉性

浅析城市规划的可诉性

[摘要]目前我国城市化正处在一个飞快加速期，在很多方面城市规划发挥了重要的作用。但是，在我国现有的法律环境中，公民权益受到城市规划侵害时不能通过行政诉讼的途径得到及时、有效的保护。因此，需要对政府的城市规划权进行有效的控制，其中主要的一个方法就是加强司法控制，扩大城市规划的可诉范围。

[关键词]城市规划；可诉性；范围

城市规划是国家行政活动的重要手段。城市规划行政部门在履行行政管理职责，实施行政管理活动的过程中，处在各方利益诉求争议和调整平衡的风口浪尖，因此在该领域产生争议和矛盾的可能性极大。现实中，城市规划行政管理活动中的争议很多，相关行政诉讼的数量呈现上升是必然趋势。因而，对城市规划的可诉性进行理论上全面而透彻的分析有着重要的意义。

一、城市规划的涵义与可诉范围

随着城市化过程的加速，人民在享受城市生活方便、快捷的同时，也不得不面对人口剧增、住房拥挤、交通堵塞等社会问题，这就使得现代城市规划产生与发展起来了。国家编制的《城市规划基本术语标准》认为“城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”我国学界和立法基本采用了这一定义。简言之，城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作出的未来空间安排，是行政规划的重要组成部分。[1]

在我国，城市规划是政府行政机关的一项行政职能，在对城市规划的可诉性进行分析之前，首先应当明确我国判断行政行为是否具有可诉性的标准。行政行为的可诉性，是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性。按照我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》的相关规定，可诉的行政行为应当具备以下特征：1.行政职权性的行为；2.对行政相对方的权利义务产生实际影响的行为；3.不属于法律明确排除的司法审查行为。

二、城市规划的可诉性

本文研究的城市规划不是单一的行为，而是包括规划编制、规划确定、规划实施以及规划修改在内的一系列行为的总称。对城市规划可诉性的研究应当依据规划行为的不同内容分别进行，下面以图表形式，对照上述三个标准，逐一对城市规划中涉及的各种行为进行分析。

按照表1的分析，在我国现有的法律框架中，可诉的城市规划行为应当包括：1.城市规划主管部门对开发单位提交的修建性详细规划的确定行为；2.规划许可行为。

三、城市规划可诉性之必然

(一)权力制约的需要

立法、行政和执法是政府的三个主要职能，对一个健康发展的国家来讲，必须要求三者权力的平等，互相制约三者的权力，达成某种意义上的平衡关系。一般而言，对一定权力的制约和控制是一个国家的法制完善程度的体现，有利于一

个国家的有效运作，也是对公民合法权利的一种保护。

城市规划是为了实现特定行政目标而预先构架的城市蓝图。法律对规划内容的实体控制只能提供原则性的判断标准，以作为规划制定主体裁量之依据。行政机关在制定规划时拥有很大的裁量权，在拟定规划时有权自主决定规划的目标、内容、手段等。裁量权的滥用是很可怕的，必须给予必要的限制，防止其被滥用，“裁量决不意味着个人的任意，而必须作为符合法律规定价值标准的义务裁量来理解”。[2]虽自由裁量权不能取消，但给予必要的限制是可以做到的，除了程序性的限制之外，诉讼审查成为必然选择。如果说权源和程序是“第一次限制”，那么将城市规划纳入诉讼审查则称之为“第二次限制”。

(二)保障相对人合法权益的需要

城市规划如果不能恰当运行，其造成的危害是巨大的。“城市规划缺乏法律保障……从国内城市的建设看，就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”[3]实践中，有些地方基本上是一任政府一个规划，很难保持规划的稳定性；还有些城市基础设施的规划存在不合理的因素而公民却没有申张正义的途径。这些现状给城市规划利害关系人的利益造成了不同程度的损失，如果城市规划不能被纳入诉讼受案范围，相对人受到城市规划的侵害时就陷入了无权要求侵权的行政主体停止侵害行为的尴尬局面。

我国《城乡规划法》规定，任何单位及个人都有遵守城市规划的义务；城市规划区内的建设活动应当符合规划要求。由此可以看出，城市规划是对私人财产权予以限制的重要表现，而在整个城市规划编制、审批、调整过程中，私人承担义务多，享有的权利却很少，根本无法与城市规划主管机关强大的行政权力相抗衡。根据城市规划进行拆迁，征收、征用土地等实施措施所涉及到的私权利又大都是住宅权，生存权等基本权利，是保证基本健康、良好生活所必需。如不能对政府城市规划的权力进行有效地控制，将会给广大群众的基本生活带来困难。为了更好地保障相对人权益，有必要将城市规划纳入诉讼审查的范围。诉讼审查，对城市规划来说，是最后一道监督，对相对人而言，是最后一道救济。

四、建议扩大城市规划的可诉范围

（一）扫除行政诉讼法的障碍

要对城市规划提起行政诉讼，必须首先扫清行政诉讼法法律上的障碍，即将行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件行为纳入行政诉讼受案范围之内。随着行政诉讼法理论研究的深入，这种观点也逐渐被理论界接纳。至于应受司法审查的行为的范围，理论界主要存在以下三种观点：1.对抽象行政行为的司法审查范围应当确定在规章以下的行政规范性文件之内；2.除行政法规和国务院部门制定的规章外，其他行政规范性文件均应纳入司法审查的范围；3.应将规章和规章以下的规范性文件纳入司法审查范围。其中第三种观点已被广大学者所接受。[4]

笔者认为，原则上，司法监督作为处理争议的终极手段，应对行政机关所有引起争议的问题和事项都能行使审查权，以确定是否违反法律。但根据我国目前行政法制的现状，可以考虑逐步扩大抽象行政行为可诉性的对象范围，最终实现将所有抽象行政行为都纳入到行政诉讼范围内，这样做可以避免操之过急带来的混乱。目前在所有的抽象行政行为中最为混乱、违法问题最多的主要是规章以下的抽象行政行为，特别是低层政府及其工作部门发布的规范性文件。因此目前当务之急且比较可行的方案是将规章和规章以下的抽象行政行为纳入到行政诉讼