2017年环保行业政策及变化趋势分析报告

2017年环保行业政策及变化趋势分析报告(此文档为word格式，可任意修改编辑！）2017年8月正文目录一、整体上，政策监管体系不断完善，可操作性持续提升 (3)二、治理方向上，强化重点区域和面源治理 (6)三、执行力度上，建立环保责任体系，严监管将“常态化”.. 10四、东风至，环保起，资本参与正当时 (14)图表目录图表1：环保2.0时代下的政策监管体系 (4)图表2：政策措施由行政手段向法律手段和经济手段延伸 (5)图表3：跨部门环保政策建立联动协作机制 (6)图表4：京津冀地区已初步建立区域性环境治理体系 (7)图表5：城乡环境综合整治进程存在显著差异 (8)图表6：我国生态环保治理规划指标增加，要求提升 (8)图表7：生态保护红线划定工作稳步推进 (10)图表8：“党政同责、一岗双责”落实党政领导干部环保责任 (11)图表9：环境监测垂直改革持续推进 (12)图表10：环保专项督察相继启动，执行力度加大 (13)图表11：环保与司法衔接工作持续加强，提高惩罚力度 (14)由于环保行业具有一定的外部性和公益性特征，决定了行业的发展离不开政府的调控和干预，环境治理具有一定的强制性，政策是环保行业发展的核心驱动力。

由于政策在环保行业发展中的重要程度较高，我们将通过系列专题讨论我国环保行业政策体系和重要领域政策的发展和变化情况，本篇主要论述我国环保行业整体政策架构和变化趋势。

一、整体上，政策监管体系不断完善，可操作性持续提升顶层政策+配套政策+执行措施，三位一体重构环保政策监管体系。

从我国环保行业整体政策架构来看，主要分为“顶层政策、配套政策、执行措施”三个层次。

其中顶层政策是整个环保行业阶段性发展方向和目标的总纲，如《“十三五”生态环境保护规划》和《国家环保标准“十三五”规划》等；配套政策将顶层政策分解到各领域，更加具体地提出环保各子行业工作重点和实施方案，具体包括各细分行业规划、行动计划、工作方案和法律法规、环保标准及财税政策等；执行措施是完成顶层政策和配套政策目标的具体行动措施，如环保专项整治行动、环境监测垂直改革和全面推行“河长制”等。

图表1：环保2.0时代下的政策监管体系配套政策和执行措施越来越具体，政策可操作性持续提升。

从我国环保治理效果和政策出台情况来看，在“十二五”之前，环保政策也在不断出台，但环境问题却日益严重，我们认为导致这一矛盾出现的重要原因在于政策手段过于宏观和原则化，目标虽明确但配套措施不足，使得具体执行者无从下手。

但进入“十二五”后期，尤其是进入“十三五”阶段后，随着环保治理目标由“总量控制”转向“质量改善”，不仅环保政策出台频率不断提高，而且环保治理微观手段也越来越丰富和具体，各细分领域的具体防治措施密集出台，政策的可操作性越来越强，大幅提升了政策对环境治理效果的直接影响力。

政策措施由行政手段向法律手段和经济手段延伸。

从改革开放后我国30多年的环保行业发展经验来看，仅靠行政手段无法满足社会主义市场经济体制下环保行业发展要求，因此，法律手段和经济手段逐步得到重视和完善。

从法律手段上看，政府通过建立环保法律体系，可以有效约束企业排污行为，目前我国已出台和修订《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《土壤污染防治法（草案）》等多部环保法规；从经济手段上看，经济上的奖惩机制有利于提高企业清洁生产的主动性，建立环保治理市场调节机制，我国已推行的环保经济手段包括“排污权收费”、“碳排放权交易”和环保企业税收优惠政策等。

图表2：政策措施由行政手段向法律手段和经济手段延伸环保政策向跨部门联合制定方向转变，强调部门间协同作用。

由于污染通常伴随着各种生产和生活活动而产生，因此环保治理是一项涉及多产业、多监管部门的复杂工程，仅靠环保部单一力量的监管和惩处是远远不够的。

自2015年1月1日《新环保法》实施以来，跨部门联合办案制度愈加盛行，部门间的联动协作机制更加完善，新出台的环保政策由多个部门联合制定的情况越来越多，并在具体分工时指定牵头方和配合方，明确了责任主体和各部门分工。

图表3：跨部门环保政策建立联动协作机制二、治理方向上，强化重点区域和面源治理有的放矢，突出主要矛盾，重点区域优先治理。

由于部分地区污染问题较为突出、环境形势比较严峻，仅仅依靠全国范围的广调控已难以满足其迫切的环境治理需求，因此需要突出解决主要矛盾，加大重点区域的调控力度。

同时，通过构建区域协调联动机制，可以打破单一地区在污染治理时“各自为战”的困局，提高环境治理效率。

目前我国已在京津冀等排污量大、生态脆弱的重点区域建立了区域性环境治理体系，特别是针对京津冀突出的大气问题出台了专门的区域性防治方案。

图表4：京津冀地区已初步建立区域性环境治理体系治理范围从点源拓宽至面源，治理思路由末端治理延伸至全过程控制。

一方面，污水治理逐渐从污水治理厂内治理向流域治理和水源地保护方向转变；另一方面，农村面源污染防治重视度不断提升。

产生这一变化的主要原因在于城乡环境综合整治进程存在明显差异，截至2015年底，城市生活垃圾无害化处理率和污水处理率已经分别达到94.1%和92%，但农村对生活垃圾和生活污水进行处理的建制村分别只有60%和22%。

同时，由于面源污染没有明确的排放点和排放时间，末端治理难度较大，因此需要将治理思路向全过程控制延伸，加大预防力度。

图表5：城乡环境综合整治进程存在显著差异治理指标日益丰富，指标改善要求趋严。

环境治理是一个漫长的工程，随着我国环境治理经验的不断积累和技术的持续升级，政府对污染治理措施的理解更加深刻，一些区域性指标（如地级及以上城市空气质量优良天数比例）和新生污染物类型（如挥发性有机物总量VOCs）逐步纳入生态环保治理体系中，并且不断加大治理指标的改善要求，奠定了实现“环境质量改善”目标的重要基础。

图表6：我国生态环保治理规划指标增加，要求提升树立边界思维，生态保护红线为环境治理提供重要抓手。

在点源治理时期，排污点是控制的重要抓手，但进入面源治理以后，排污点开始变得比较分散，末端治理难度提升，以排污点作为控制目标的效率下降。

推出“划定并严守生态保护红线”政策以后，一旦各省建立边界目录，在执行治污政策时就可以将这些重点区域和关键领域作为抓手，推进源头保护制度和重大战略性生态工程的实施。

自“十二五”提出划定生态红线任务后，经反复研究论证，在2017年发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，生态保护红线划定工作进入落实阶段。

图表7：生态保护红线划定工作稳步推进三、执行力度上，建立环保责任体系，严监管将“常态化”实行党政同责、一岗双责，明确地方政府环保主体责任。

在“GDP 至上”的考核体系下，地方政府往往存在为追求短期经济增长而忽视环境保护的情况。

为强化地方政府环境保护主体责任，我国已在环保领域实施“党政同责、一岗双责”原则，并将“十三五”生态环保规划考核纳入干部评价体系。

同时，为明确各届领导责任，已陆续出台关于自然资源离任审计、环境损害责任追究等方面的多项文件，明确各级领导干部责任追究情形，确立终身追责制度，引导地方领导干部守法尽责，确保各项生态环境保护政策得到切实执行。

图表8：“党政同责、一岗双责”落实党政领导干部环保责任推进环保监测垂直管理改革，提升环境监测数据真实性。

在原有的属地管理模式下，地方政府对当地环境监测部门影响力较大，环境监测执法力度不足，环境监测数据造假现象屡禁不止。

为增强环境监测执法独立性，我国目前已陆续开展环保监测垂直管理改革，对市县级环保部门下属环境监测机构实行垂直管理，由省级部门统一负责地方环境质量的监测评价考核。

这一变化有望打破地方保护主义对环境监测执法的干预，提升环境监测数据真实性，从而强化地方政府部门环境保护职责，形成有效的监督制约机制，确保环境治理取得实效。

图表9：环境监测垂直改革持续推进建立和完善环保督察工作机制，提升环保督察力度。

虽然说政策是环保行业发展的核心驱动力，但治理的真实效果主要取决于政策的执行力度，而政策的落实又与监管的强度密不可分。

为强化政策落实、巩固治理效果，自2016年起，环保部先后启动中央环保督查、长江经济带饮用水水源地环境保护和京津冀及周边地区大气污染防治强化督察等多个综合和专项督察行动，并通过立案处罚、罚款、拘留和约谈等惩罚手段传导督察压力。

我们认为，从环保督察规格和政策变化方向上看，以中央环保督察组为核心的中央环保巡视制度将逐步实现常态化和制度化，并将有效改善环保政策不落实、主体责任不到位和污染整改不彻底等突出问题。

图表10：环保专项督察相继启动，执行力度加大加强环保和司法机关衔接工作，提高环境违法处罚刚性执行力。

环境违法现象之所以屡禁不止的另一个重要原因在于违法成本较低，环境执法部门的执法手段有限且力度较弱，主要是警告、罚款、限期治理、排除危害和责令停产、关闭等。

引入司法手段后，环保违法最高处罚可升至刑事层面，增加了对人身自由的限制，使执法手段更加全面，能够大幅提升对环保违法行为的震慑力。

自2014年12月出台环境民事公益诉讼制度以后，2016年12月和2017年1月相继出台了两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》和《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，分别对环保刑事案件范围和办案流程做出明确规定。

图表11：环保与司法衔接工作持续加强，提高惩罚力度四、东风至，环保起，资本参与正当时总结来看，“十三五”阶段，在“改善环境质量”目标下，环保配套政策和执行措施越来越丰富和具体，使得政策的可操作性提升；跨部门间的业务协作，也使环保工作责任和分工更加明确，有效降低了政策落实难度；治理方向上，由广调控转向重点区域优先治理、由末端治理转向全过程控制，愈加明确的治理目标为开展环保工作提供重要抓手；执行力度上，党政同责、环境监测“垂直改革”、环保督查和环保司法衔接等工作，也逐步破除了惩罚强度和执法力度不足的困局。

我们认为，“十三五”时期，环保治理目标由“总量控制”转向“质量改善”，以环境治理效果为导向，驱动环保政策监管趋严、标准提升、执行力增强，环保严监管的东风已到来且将成为常态，行处在快速发展的重要阶段，资本参与正当时。