加强城市设计 提升建设品质

加强城市设计提升建设品质

作者：尹超

来源：《城市建设理论研究》2013年第32期

摘要：作为提升城市空间品质有效手段的城市设计，却与法定规划关系不清，在编制中一直难以保证成果质量，在实施中也缺乏有效手段。《江苏省城市设计导则》课题从研究现实问题出发，系统梳理了城市设计的管理模式、实施保障，对不同层次城市设计的编制内容与编制成果进行了规范，并要求具体的城市设计应结合新理念、新方法、新技术，研究成果具有较好的指导性。同时，以控规阶段城市设计编制导则为例，对《江苏省城市设计导则》的具体条款进行了详细解析。

关键词：江苏省城市设计编制空间品质

中图分类号：TU984 文章编码：

1、城市设计的现实需求与问题

1.1城市设计是提升城市空间品质的有效手段

我国正处于快速城市化阶段，城市物质生活水平和文化素质的提高使得人们对自己居住的城市空间有了更高的要求，追求更加舒适便捷、富有特色和活力的城市空间及其独特的文化底蕴和人文精神。正是存在这样的客观需求，城市设计开始受到城市建设决策者们的亲睐。如南京市在2013年5月提出将在2015年实现城市设计全覆盖的目标。

现代城市设计是对“城市”的“设计”，其根本目标可以归纳为“以人为本”，即为城市居民创造舒适宜人的城市空间。城市设计不但强调空间秩序、视觉景观、美学价值、建筑与空间的视觉质量等物质要素，还注重人、空间和社会行为之间的相互关系等非物质要素，是提升城市空间品质最为有效的手段之一。

1.2法定规划对城市空间营造指导的局限性

现行法定规划是以处理二维关系为主的土地利用规划，经济发展规划和交通规划等，这些规划通过对城市土地使用、功能设施等做出预期安排，协调城市各要素在空间上的关系，达到改进城市社会、经济和空间关系的目的。其在以包括人和社会关系在内的三维城市空间比如形态特征、视觉形象、使用舒适度和安全感等方面存在较大的局限性，对于城市的立体空间特色塑造是远远不够的。

以控制性详细规划为例。在我国现行的城市规划体系中，控制性详细规划是与规划管理联系最为紧密的规划层次，是土地开发建设的直接依据。根据《城市规划编制办法》（建设部令第14号）的规定，在控制性详细规划的主要内容中，仅在第三条提出需要对“建筑体量、体

型、色彩提出城市设计指导原则”。一方面，传统意义上的控制性详细规划在建筑空间、体量、体型方面的研究深度较浅，不足以对控规的指标体系形成有效的反馈，同时控规在建筑色彩、风格等城市设计方面的引导内容也过于原则，缺乏针对性，难以满足规划管理的需要；另一方面，控制性详细规划侧重于单个地块的控制，难以保障城市整体空间环境的形成。

1.3城市设计缺乏应有的法律地位与有效的管理手段

城市设计在我国的作用更多的是突出其作为一种理念或方法应用于城市规划的各个阶段，而没有赋予其明确的法定地位。新版《中华人民共和国城乡规划法》规定：城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，仍未把城市设计纳入法定规划。

由于缺乏相关法律、法规的支撑，城市设计一直以来都未能纳入法定规划管理体系，只能作为规划管理的参考性文件。一方面，城市设计的效用取决于管理者对此的认识，城市设计的成果能否得到贯彻受人为因素影响很大；另一方面，城市设计的实施主体具有多元化特点，在涉及利益博弈的情况下，仅仅凭借规划管理部门的协调力量是难以奏效的。城市设计的尴尬地位是城市设计难以得到贯彻实施的客观原因，也是根本原因，因此只有改进城市设计的运作机制，强化城市设计的法定地位，才能实现通过城市设计协调开发建设、改善城市空间的目的。

1.4城市设计体系不清，分类混乱，缺乏规范性和严肃性

目前我省开展的城市设计，根据其研究对象的范围及规模可以划分为宏观、中观和微观三个层次；根据其研究目的又可以分为概念性（策划性）和实施性两类。各层次或各类型城市设计的研究内容、控制要素、成果深度又因管理者、设计者的理解而具有很大差异性，缺乏规范性是城市设计编制过程中面临的主要问题。由于城市设计的层次划分不明确，编制目的不清晰，不同阶段城市设计的编制内容和深度要求也缺乏必要的规范和统一，无法体现城市设计实践活动的整体性和连贯性，这些都在一定程度上影响了城市设计的严肃性，不利于城市设计学科的发展。

1.5编制成果与市场行为、规划管理脱节，与法定规划缺乏有效的衔接

由于缺乏规范性，城市设计的编制内容和成果深度因人（编制者和管理者）而异，有的研究内容过于粗浅、原则，控制要素缺乏针对性，不能满足相应阶段规划管理的要求；有的研究内容特别是微观层次的城市设计又过于追求建筑形体刻画，忽略了市场经济条件下开发主体的多元化、开发行为的过程性、动态性等特点，对控制要素的把握不准确，同样使规划管理缺乏可操作性。城市设计在编制的内容上还是深度上都存在与市场行为、规划管理脱节的情况，是造成城市设计难以实施的主观原因。

从法律层面来说，城市设计无法直接指导规划管理或具体的开发建设。而作为提升城市空间品质的重要手段，城市设计又存在编制的客观需求。法规环境与现实需求之间存在的错位关系使得城市设计的编制始终游走于法定规划之外，其编制的时间、内容和深度都很难与法定规

划相衔接，更无法做到在法定规划层面广泛地推广城市设计编制。城市设计与法定规划之间的模糊关系也导致了各级城市设计在管理及实施过程中很难落到实处。

2、《江苏省城市设计导则》研究课题简介

《江苏省城市设计导则》研究课题是建设系统科技项目（项目编号为JS2007JH12）。该课题由江苏省建设厅主持、江苏省城市规划设计研究院主编，经国内知名专家组成的鉴定委员会鉴定认为，研究成果达到国内先进水平，该成果还获得江苏省省优一等奖。当前，《江苏省城市设计导则》已经颁布实施，并获得了较好效果。现将该研究的主要特点与创新点总结如下：

2.1、系统研究了城市设计的管理模式、层次划分及其与法定规划的关系

研究基于三个方面的分析：与法定规划体系有机衔接，体现城市设计实践活动的整体性和系统性，满足城市发展和建设中的特定需要，提出将城市设计划分为三个层次：总体规划阶段的城市设计、控制性详细规划阶段的城市设计和针对特定地段或节点地区的单项城市设计。明确了城市设计与法定规划的关系，提出城市总体规划、控制性详细规划阶段的城市设计，作为城市总体规划、控制性详细规划成果的组成部分，统一管理实施；独立编制的单项城市设计，参照修建性详细规划进行管理，按法定程序审批后转化为特定地区的管理规定。通过赋予城市设计相应的法定地位，为城市设计的管理、实施提供保障。

图1 各层次城市设计编制深度关系示意（总规到单项）

2.2、立足江苏省情，制定适合江苏特点的“省城市设计编制导则”

本课题针对各层次城市设计，提出具有科学性、规范性、普适性的编制技术指引。课题研究明确了各层次城市设计的目的、任务以及相应的研究重点，强调各层次城市设计应以人为本、因地制宜、经济可行，体现科学性；明确各阶段城市设计的控制要素和成果要求，体现规范性；综合考虑全省的地区差异和管理水平，为城市设计的编制和实施管理留足创新空间和余地，体现普适性。

2.3、突出城市设计作为社会实践活动的过程控制特性

针对城市设计编制指引的难点，即如何平衡合理控制与过度干预、设计创新与循规蹈矩、过程控制与终极产品、客观标准与主观判断等，各层次城市设计的编制指引突出目标导向，强调过程控制特性而非终极产品控制，加强公众参与，合理引导，鼓励创新，并注重成果内容与规划管理手段紧密衔接，真正发挥城市设计指导和协调开发建设的作用。

2.4、探索城市设计的新理念并体现在导则要求中