国家相关政策对煤炭产业发展的影响

国家相关政策对煤炭产业发展的影响
四、煤炭产业发展相关政策及其影响
（一）国家积极推进煤炭工业健康可持续发展
长期以来，煤炭行业健康发展一直受到了国家高度重视和社会的广泛关注。

党中央国务院领导同志多次深入煤矿调查研究，主持召开国务院常务会议专题研究煤炭工业发展和安全问题，有关部门相继出台了进一步加强煤炭行业管理，构建新的煤炭工业体系的相关政策和措施。

国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见，进一步确立了煤炭在我国能源工业中的主体地位，指明了今后一个时期煤炭工业的发展方向。

国务院在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作，将在完善煤炭工业管理体制、推进体制和机制创新，加强煤炭资源管理，推进煤炭资源有偿使用，调整煤炭资源税，加强矿区生态环境恢复与治理，提高煤矿安全生产水平等方面探索更加科学和更加具体政策和措施。

这些政策和措施的实施必将对促进煤炭工业健康可持续发展产生积极的推动作用。

1、国家加大煤炭资源开发与开采管理力度
一是强化了国家煤炭资源的开发规划管理。

国家有关部门分两批发布了全国45个煤炭资源规划区，组织编制了《煤炭工业“十一五”发展规划》和《煤炭产业发展政策》，提出了新的发展思路、发展目标和重点工作，为进一步整顿和规范煤炭资源开发秩序，提高我国煤炭持续稳定供应能力作出了较完善的制度安排和政策保障。

二是推行煤炭资源有偿使用制度。

2006年11月，国务院批复了财政部、国土资源部和国家发展改革委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，以深化煤炭资源矿业权有偿取得和建立开发成本合理负担制度为核心，率先在煤炭行业推进资源有偿使用制度改革。

提出要严格执行矿业权有偿取得制度，健全资源开发成本合理分摊机制，调整资源开发收益分配关系，按照“取之于矿、用之于矿”的原则，加大对资源勘查开发和矿山企业改革发展的支持力度。

三是为促进大型煤炭企业的老矿区接续发展，有利于优势企业加快发展。

在推行煤炭资源有偿使用、推行矿权取得市场化运作的同时，允许四类煤炭资源以协议方式出让矿权。

第一类是国务院批准的重点煤炭资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套煤炭资源矿产地；第二类是已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；第三类是经省（区市）人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型煤炭资源开发项目；第四类是国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。

这些政策规定对优势企业扩大规模、接续发展获得后备资源十分有利。

四是国家建立地质勘查周转金制度，加大中央财政对煤炭资源勘查的投入，形成多渠道的资源勘查投资机制。

对于一次缴纳矿业权价款有困难的国有煤炭企业允许分年度（最长可10年）缴纳或折股形式转为国家地质勘查周转金。

可以减少国有企业现金支出，不影响企业现金流量。

按有关政策规定，中央地质勘查周转金将重点支持煤炭地质勘查，煤炭地质勘探工作将得到进一步加强，煤炭资源保有储量将不断增加，资源有效供给能力增强，为煤炭工业的可持续发展提供资源保障。

五是国家积极推进煤炭资源整合工作，依法关闭不具备安全生产条件、非法和破坏浪费资源的煤矿，淘汰落后生产力，压减小煤矿数量，提高矿井单井规模，推行煤矿正规采煤方法。

目前，河南省、山西省和内蒙古自治区通过积极推进煤炭资源整合工作，小型煤矿数量大幅减少，煤炭生产力整体水平提高，取得了较好的效果。

六是国家有关部门正在组织制定特殊和稀缺煤种管理办法，对那些具有特殊工艺性能和用途、及重要经济价值，或已发现的资源储量偏少而开发强度偏大的煤种，实行“统一规划、科学开发、限量开采、合理利用”的方针，实施保护性勘查、开采和利用。

规范和加强特殊和稀缺煤种矿区资源管理，促进资源合理开发、对路销售与高效利用，有利于保护特殊和稀缺煤炭资源，提高开发利用效率。

2、国家建立矿区生态环境恢复与治理补偿机制
一是按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、
废弃物和采煤沉陷区治理。

有关政策规定，对于历史遗留和责任者灭失的煤矿环境治理问题，将由国家和地方财政支持或者全部承担，这有利于矿区生态环境的改善。

二是国家有关政策支持煤矿利用煤矸石、抽采利用煤矿瓦斯。

有关政策规定，利用煤矸石、煤泥和油母页岩用量占发电燃料的比重达到60%的，给予增值税优惠政策；对瓦斯抽采企业实行优惠税收政策，中央财政将按0.2元／立方米（折纯量）的标准对煤层气（煤矿瓦斯）开采企业进行补贴，在此基础上，地方财政还可根据当地瓦斯开发利用情况对瓦斯开发利用给予适当补贴。

2007年4月，国家发展改革委研究制定了《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作的实施意见》，推进煤层气（煤矿瓦斯）综合利用工作，变害为宝，节约利用能源，保护生态环境。

三是国家研究建立矿区生态环境恢复与治理补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入。

对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，通过制订专项规划，并由中央财政给予一定的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定投入配套资金，实施综合治理。

煤矿环境治理力度的加大，将带动矿区环保产业的发展，并成为矿区新的产业和经济增长点，煤炭企业可以抓住这个机遇，发展煤炭环保产业，分流富余人员，提高煤矿效率和效益。

3、国家建立健全煤炭行业税费管理制度
国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见中明确提出了要“切实落实中央财政对国有重点煤矿定额返还和所得税返还政策，加快煤炭税费制度改革步伐，把煤矿企业税负降到合理水平，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担”。

近年来，有关部门集中调整了煤炭行业税费额,主要有以下几项：一是第十届全国人大五次会议通过了企业所得税法，统一了内资企业与外资企业所得税法；统一并适当降低了企业所得税税率；统一并规范了税前扣除办法和标准；统一了税收优惠政策，实行了“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系。

企业所得税税率降到25%，下降了8个百分点。

二是国家有关部门正在研究制定增值税改革方案，拟定在中部6个省的26个城市开展增值税改革试点工作，煤炭作为采掘业将进入8大行业的试点范围。

按照试点政策，企业购进固定资产时，可直接抵扣增值税进项税额，从而降低企业增值税缴纳额，减轻企业增值税负担。

目前，有关部门正在研究制定《安全生产设备企业所得税优惠目录管理办法》，对于煤矿企业购置安全生产专用设备投资，按一定比例税额抵免，以鼓励企业加大安全生产方面的资金投入，提高煤矿安全装备水平。

三是国家逐步调整了煤炭资源税税率。

近几年，全国已有22 个产煤省（区市）相继调整了煤炭资源税，大幅度提高了煤炭税率征收标准，由调整前的0.5～1.2元／吨提高到2.5～4.2元／吨，炼焦煤资源税率调整为8.0元／吨。

最近有消息称，国家正在准备出台“从价计征10%煤炭资源税”的相关规定，届时炼焦煤资源税将目前的元/吨，上升至90-100元/吨，上涨约10倍。

提高煤炭资源税，加大了煤炭资源使用成本，有利于促进煤矿企业珍惜资源，提高资源的回收率，实现煤炭资源的可持续利用。

四是国家有关部门联合下发文件提高了煤矿井下艰苦岗位的津贴标准，使工资分配进一步向井下一线职工倾斜，逐渐形成合理的井下人员与地面人员的工资收入分配关系，从制度上保障了煤矿井下职工最低工资标准，维护了广大煤矿职工的合法利益。

4、国家持续加大煤矿安全治理整顿力度
党中央、国务院高度重视煤矿安全生产工作，从以人为本的科学发展观出发，制定和出台了一系列煤矿安全政策和措施，加大了煤矿安全生产管理，取得了较好的效果，煤矿安全生产形势趋于好转。

一是允许煤矿企业税前提取安全生产费用，并提高了安全费用提取标准，加大了煤矿安全投入，全国45户重点瓦斯监控煤矿企业平均吨煤安全费用投入达到了20元/吨左右。

煤矿安全监测监控系统装备得到了更新和改造，煤矿机械化程度提高，抗灾能力增强。

二是加强小型煤矿安全基础工作，继续强化小煤矿和非法生产煤矿的治理整顿工作，关闭了一大批达不到安全生产条件的小煤矿，全国煤矿数量由2000年的3万处左右下降到2006年底的16465处，煤炭生产秩序进一步好转，煤矿数量的大幅度减少，从源头上保障了煤矿安全。

三是强化了煤矿安全监察与管理，加强煤矿安全标准建设，先后出台了小煤矿安全生产基本条件，深化煤矿安全专项整治实施方案，下发了关于推进乡镇煤矿安全质量标准化建设的意见等，加大了煤矿事故责任追究制度，对扭转煤矿安全生产局面起到了积极的促进作用。

上述这些政策措施的实施将逐渐推进煤炭成本完全化进程，迫使一些投机行为退出煤炭领域，有利于煤炭结构调整和市场经济秩序的好转，提高煤炭企业自我发展能力。

（二）国家制定煤炭工业“十一五”规划指导产业发展
“十一五”是全面建设小康社会的关键时期，煤炭工业在保障国民经济和社会发展需要的同时，必须转变经济增长方式，加快结构调整，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的发展道路。

1、煤炭工业发展方针。

“十一五”时期，将以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）的总体部署，以煤炭整合、有序开发为重点，完善体制、创新机制，强化管理、保障安全，改小建大、优化结构，依靠科技、促进升级，深度加工、洁净利用，节约资源、保护环境，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系。

2、煤炭工业发展目标。

建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，中小型煤矿整合改造取得明显进展；现代企业制度进一步完善，形成若干个亿吨级产能的大型煤炭企业和企业集团；基本形成适应煤炭工业发展的科技创新体系；煤矿安全生产形势明显好转；洁净煤技术开发和产业化全面发展，资源综合利用和节约资源取得明显进展；矿区生态环境恶化的趋势得到遏制；职工收入稳步增长，初步形成与社会主义市场经济体制相适应的煤炭工业管理体制和煤炭法律法规体系。

3、煤炭工业发展的主要任务。

优化煤炭布局，调控煤炭总量，建设大型煤炭基地，培育大型煤炭企业集团，整合改造中小型煤矿，淘汰资源回收率低、安全隐患大的小煤矿，加快煤炭科技创新，提高煤矿安全生产水平，建设资源节约型和环境友好型矿区。

4、煤炭生产总量控制目标。

《规划》指出，按照保障煤炭有效供给的原则，2010年煤炭生产总量控制在26亿吨。

其中：大型煤矿产量14.5亿吨，比重占56%；中型煤矿产量 4.5亿吨，比重占17%；小型煤矿数量控制在1万处，产量控制在7亿吨以内，比重占27%。

原煤入选13亿吨，入选率50%。

同时，根据煤炭资源、区位、市场等情况，规划将全国划分为煤炭调入区、煤炭调出区和煤炭自给区，并提出全国煤炭布局原则是，稳定调入区生产规模，增加调出区开发规模，适度开发自给区资源。

调入区包括京津冀、东北、华东、中南四个规划区；调出区为晋陕蒙宁规划区；自给区包括西南、新甘青两个规划区。

浙江、广东煤矿则被要求尽快退出市场。

根据规划，2010年，煤炭调入区产量8.66亿吨，比2005年增加0.22亿吨，占全国增量的5.6%；煤炭调出区的晋陕蒙宁区产量13.15亿吨，比2005年增加3.25亿吨，占全国增量的82.2%；煤炭自给区产量 4.19亿吨，比2005年增加0.48亿吨，占全国增量的12.2%。

其中晋陕蒙宁区，将重点建设神东、陕北、黄陇、晋北、晋中、晋东、蒙东、宁东等8个大型煤炭基地，提高勘查程度，增加精查储量，以建设大型、特大型煤矿为主，新建煤矿原则上不低于120万吨/年。

5、全国大中型煤矿建设规模。

《规划》提出，“十一五”期间，全国大中型煤矿建设规模8.1亿吨。

其中，全国煤矿新增生产能力 4.3亿吨。

“十五”结转的大中型煤矿项目全部投产，增加3.6亿吨；小型煤矿整合改造为大中型煤矿，增加2亿吨；新开工大中煤矿 4.5亿吨，建成投产2.5亿吨；通过实施资源整合与关闭淘汰，现有小型生产、在建煤矿生产能力由2005年的10.8亿吨，压减到2010年的7亿吨以内。

6、大型煤炭基地建设。

《规划》提出，“十一五”期间，中国将建设包括神东、陕北、黄陇(华亭)、晋北、晋中、晋东、宁东等在内的13个大型煤炭基地。

2010年，这些大型煤炭基地的产量将达到22.4亿吨，全国新开工大中型煤矿主要分布在大型煤炭基地内，重点建设10个千万吨级现代化露天煤矿和10个千万吨级安全高效矿井。

到2010年将形成6-8个亿吨级和8-10个5000万吨级大型煤炭企业集团，使大型煤业集团煤炭产量占全国煤产量的50%以上。

截至目前，国内已有亿吨级特大型煤炭企业集团1个，5000万吨级的大型企业7个。

2010年前，煤炭产业结合“十一五”规划和之前国家确立的13个煤炭大基地，以建立大企业、大集团为目标的煤炭行业战略性大重组即将开始。

《规划》指出，国家将重点支持煤炭企业跨省区、跨行业重组，将以市场运作为主，强化政府推动和政策引导，打破区域界限，发展跨区域企业集团；打破行业界限，发展煤、电、化、路、港为一体的跨行业企业集团；打破所有制界限，发展各类资本参与的混合所有制企业集团，全面推进大型煤炭
企业整合重组上下游企业之间的产权连接、产业融合、产业集群，这必将推动煤炭行业战略重组涌向新一轮高潮。

据悉，按《规划》确定，到“十一五”末最多有18家大型煤矿，其煤炭产量将达到14.5亿吨，占全部煤炭产量的56%。

（三）我国力争3-5年建成现代煤炭市场体系
近年来，我国煤炭供需企业跨省区的自主订货衔接机制已基本确立，但在实践中与表现出订货成本过高、效率偏低等问题。

为此，中国煤炭运销协会将积极推进全国煤炭交易中国建设，加快建立和完善现代煤炭交易市场体系，推进目前的跨省区煤炭产运需衔接向规范统一的年度煤炭供需洽谈转变。

并力争用3年至5年的时间建成既能体现政府宏观调控要求，又能实现市场主体自主交易，运行规范，功能齐全，层次分明，方式多样，手段先进，高效率、低成本的现代煤炭市场体系。

目前，这个体系的基本框架已经确定，即以全国煤炭交易中心为主导，以区域煤炭交易中心为辅助，以地方煤炭市场为补充，以长期合同为基础，以电子商务等现代技术为手段。

据悉，目前秦皇岛、太原和广州等地的煤炭交易中心（市场）已经建立，其他地区如沈阳、西安、呼和浩特、武汉、徐州等地的煤炭交易市场都在积极筹建中。

（四）山西煤炭可持续发展试点将影响全国煤炭供应走势
山西作为我国煤炭工业可持续发展试点，积极落实煤炭可持续发展政策、加快煤炭资源整合重组、狠抓煤炭安全生产和严格煤炭销售票制度等，将在一定程度上影响和决定我国煤炭供应总体走势。

其一，煤炭可持续发展基金政策。

2007年3月10日，山西省政府通过并公布了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》。

要求从公布之日起，在山西省行政区域内从事原煤开采的单位和个人，都要缴纳煤炭可持续发展基金。

2007年全省统一的适用煤种征收标准为：动力煤14元／吨、无烟煤18元／吨、焦煤20元／吨。

山西省征收煤炭可持续发展基金与以往征收的能源基地建设基金不同之处在于：后者的征收主要反映在销售环节，而可持续发展基金的征收反映在生产环节。

面对政策性增支因素客观上加大的煤炭销售成本，山西省的煤炭生产企业将会在2008年煤炭产运需衔接协议定价中积极争取、努力消化。

其二，煤矿安全生产问题。

煤矿安全生产及其治理工作对煤炭供求关系的影响将长期存在，而在山西省这个原煤产量较大、乡镇煤矿较多、小煤窑相对猖獗的地区，近几年的原煤生产总量一直存在被低估现象，如果这部分非安全生产的煤炭产量因为安全生产治理工作得以消除，未来一段时期，山西省很有可能会暴露出煤炭供应能力不足的问题，并且将拉动产地甚至全国煤炭交易价格的上扬。

事实上，2003年下半年至2005年一季度、2006年下半年至2007年2月份和今年9月份以后沿海地区甚至全国出现的几次煤炭价格大幅度波动过程，无不与同期山西省发生的重大煤矿安全生产责任事故相关。

煤矿安全生产及其治理工作对煤炭供求关系的影响，预计在2008年仍然将得到体现，只是对煤炭供求关系冲击的大小问题。

其三，使用统一印制的煤炭销售票的政策。

2007年9月5日，山西省政府公布了《山西省煤炭销售票使用管理办法》，从10月1日起，由山西省统一印制的煤炭销售票将随煤炭流转，以此防止非法生产的煤炭进入流通和消费领域。

其四，煤炭资源整合影响中小煤矿投资和开工。

山西煤炭“第三战役”将在2008年-2009年全面展开。

中小煤矿资源规划问题的不确定性，必然影响中小煤矿投资的积极性和开工率。

（五）《山西省煤炭企业办矿标准暂行规定》抬高办矿门槛
为了保护和合理开发利用煤炭资源,进一步提高全省煤炭产业发展水平,根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国劳动法》等有关法律、法规规定,结合山西实际，山西省人民政府出台《山西省煤炭企业办矿标准暂行规定》（晋政发[2007]45号）。

从影响煤炭投资和资源开发角度看，该《规定》抬高了办矿门槛。

从生产设计规定看，煤矿建设要与矿井设计规模相配套,不得批小建大。

未经省级及以上煤炭行政主管部门批准不得擅自提高矿井生产能力；新建矿井规模原则上不得低于120万吨/年,受地质构造等自然因素限制的,不得低于60万吨/年。

现有生产矿井经改（扩）建后生产能力不得低于30万吨/年。

新投产矿井原则上3年内不准进行改扩建；新建矿井、改（扩）建矿井应当实行机械化开采,推广应用综合机械化采煤和一次采全高采煤工艺。

地质条件比较复杂的区块,推广应用短壁综采采煤工艺,薄煤层推广应用刨煤机,淘汰炮采采煤工艺；大型矿井采煤机械化程度应当达到100%,掘进装载机械化程度应当达到80%以上;中型矿井采煤机械化程度应当达到80%以上,掘进装载机械化程度应当达到60%以上。

从资源保护看，开发煤炭资源应当坚持在保护中开发、在开发中保护、开发与保护并重的原则。

禁止越层越界开采和乱采、滥挖破坏煤炭资源的行为。

稀缺和特殊煤种实行保护性开发。

新开办开采稀缺和特殊煤种的煤矿必须实行国有控股。

稀缺和特殊煤种目录由省人民政府确定。

正确理解和把握煤炭产业政策取向
进入新世纪，煤炭行业呈现了持续快速发展态势，煤炭产量持续增长，煤炭供需基本平衡，行业经济效益持续增加。

全国原煤产量由2001年的13亿吨增长到2006年的23.8亿吨，平均每年增长2亿多吨，年均增长12.85%，实现了煤炭产运需基本平衡，同步增长态势。

煤炭进出口交易量不断增加，国内外煤炭市场的融合度增强。

2001年我国煤炭出口9012万吨，进口266万吨，进出口交易总量9278万吨。

2006年我国煤炭出口6330万吨，进口3825万吨，煤炭进出口交易总量达到了10155万吨，较2001年增长了9.5%。

煤炭市场化改革取得了突破性进展，以市场供需为主导、企业为主体的煤炭市场体系逐渐完善。

2006年，政府取消了对电煤价格的临时干预性措施，2007年基本形成了企业自主衔接、协商定价机制。

煤炭市场活跃，企业效益增长。

煤炭价格呈现恢复性上涨，煤炭企业效益增加。

2006年全国规模以上煤炭企业实现利润676亿元，大型煤炭企业主要经济指标创造了历史最好水平。

煤炭科技进步加快，一个以煤炭企业为主体，科研机构和大专院校为中坚力量，社会广泛参与、国内外合作的“产学研”一体化的行业科技创新体系正在逐步形成。

2006年原国有重点煤矿采煤机械化水平达到86.4%，工作面单产46597吨/个·月，同比提高了2649吨。

2006年，安全高效矿井221处，煤炭产量7.05亿吨，人均效率超过18吨/工，单井利润1.57亿元，百万吨死亡率0.067，主要经济技术指标接近或超过
世界先进水平。

我国政府通过不断加大煤矿安全治理力度，安全生产形势趋于好转。

自2004年5月开始提取煤矿安全费用以来，原国有重点煤矿已累计提取安全费用400多亿元，煤矿安全监测监控系统和设备设施不断更新和完善，促进了煤矿安全形势的稳步好转。

全国煤矿百万吨死亡率由2000年的5.860下降到2006年的2.041，其中，国有重点煤矿由1.390下降到0.626，分别下降了65.17%和54.96%。

长期以来，煤炭行业健康发展一直受到了国家高度重视和社会的广泛关注。

有关部门相继出台了进一步加强煤炭行业管理，构建新的煤炭工业体系的相关政策和措施。

国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见，进一步确立了煤炭在我国能源工业中的主体地位，指明了今后一个时期煤炭工业的发展方向。

国务院在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作，将在完善煤炭工业管理体制、推进体制和机制创新，加强煤炭资源管理，推进煤炭资源有偿使用，调整煤炭资源税，加强矿区生态环境恢复与治理，提高煤矿安全生产水平等方面探索更加科学和更加具体的政策和措施。

这些政策和措施的实施必将对促进煤炭工业健康可持续发展产生积极的推动作用。

一、加大了煤炭资源管理力度，进一步规范了煤炭资源规划开发与开采行为
一是强化了国家煤炭资源的开发规划管理。

国家有关部门分两批发布了全国45个煤炭资源规划区，组织编制了煤炭工业“十一五”发展规划，提出了新的发展思路、发展目标和重点工作，为进一步整顿和规范煤炭资源开发秩序，提高我国煤炭持续稳定供应能力作出了较完善的制度安排和政策保障。

二是推行煤炭资源有偿使用制度。

2006年11月，国务院批复了财政部、国土资源部和国家发展改革委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，以深化煤炭资源矿业权有偿取得和建立开发成本合理负担制度为核心，率先在煤炭行业推进资源有偿使用制度改革。

提出要严格执行矿业权有偿取得制度，健全资源开发。