政府投资建设项目超概算问题的成因及治理对策

政府投资建设项目超概算问题的成因及治理对策

发布时间：2011-02-17 来源：楚天风纪阅读次数：2 【字体：大中小】

李俊

近年来，各级各部门通过对政府投资建设项目实施全覆盖的监督检查，有效地促进和规范了投资项目及资金管理。但从实际情况来看，政府投资项目管理上还普遍存在投资项目工程预算超概算、工程结算超预算（以下简称“两超”）的问题，项目建设投资规模没有得到有效控制。

一、政府投资建设项目“两超”的原因分析

通过对政府投资建设项目各个管理及施工环节运行情况的解剖和分析，笔者认为政府投资建设项目产生“两超”的原因主要包括两个方面。

一方面是项目前期准备工作不到位。一是项目可行性研究、初步设计及概算编制粗放，导致项目投资控制“先天不足”。如某项目在立项申报时，未对项目建设地进行地质勘测，委托设计部门按一般地质状况进行主体工程设计，项目申报时也仅按主体工程投资申报项目概算，约为166万元，项目批复后，由于在项目实施中基础变更、防护工程设施增加及实际开支征地等费用支出，项目竣工决算投资总额达401万元，超概算投资比例达142%。二是施工设计不到位，成本控制意识不强，导致项目投资概算失控。从投资项目施工设计情况来看, 部分设计单位没有坚持“限额设计”原则，只管设计,不问投资，缺乏设计环节的投资控制意识。如某索桥项目，招标前设计预算仅为150万元，后在实际施工时因地质环境的影响和使用效果的差异造成设计屡次变更，增加投资近100万元。三是预算编制、工程招标及施工合同控管不力，导致项目投资控制潜在漏洞和风险。由于大多数建设业主缺乏工程管理专业工作经验，签订的合同漏洞百出，给项目过程管理和工程结算埋下“地雷”，也给施工企业追逐“额外利润”留下可趁之机。在工程发包过程中，也存在人为规避公开招投标的现象，且屡禁不止，从而诱发项目投资超预算的问题。如某改扩建项目，在招标过程中，该业主仅对部分改造工程进行公开招标，其合同价为250万元，但在项目实施中，对于概算投资近200万元的其他新建及新增项目未进行招标，直接交由该施工队施工，导致实际完成投资近600万元，超预算投资近350万元。

另一方面是项目业主施工管理不规范。一是施工过程中随意变更设计，扩大投资规模或标准的行为频频发生。在实际操作中，业主单位往往根据现场状况和自身需求，绕过设计、勘查等技术核定单位，直接做出决策，由施工单位实施后，再交相关单位补充资料。如某学生公寓楼地面工程，施工图设计为300*300的普通地面砖，施工企业投标综合单价为68元/平方米，但在施工中，施工企业提出该地面砖防滑功能较差，且不美观，建议改用600*600防滑地面砖，该建设业主通过现场办公采纳了该建议，施工结束后，该项目结算综合单价达121元/平方米，仅此一项增加投资10万多元。二是工程现场计量和计价不遵守合同约定等问题始终困扰着项目结算。工程计量和计价现场签证如果不严格依照施工合同的计量和计价

约定，以及国家规定的计量或计价规范办理签证，必然会带来结算标准不清、数量不实等问题，甚至造成违规操作，违反工程量计算规则或清单计价原则进行签证，导致结算价款虚高。如某市政管网工程，按清单计价规范要求，管道及构筑物土石方开挖工程量应按设计断面尺寸进行计量，其放坡及挡土板等技术措施土石方工程量进入综合单价考虑，不再进行计量。但在实际签证过程中，其签证按实际开挖量（含放坡及挡土板）计量，造成重复多次结算价款。

二、治理政府投资建设项目“两超”的对策

从上述分析结果可以看出，政府投资建设项目“两超”问题涉及到与项目建设相关的各个部门和各个管理环节，要解决政府投资建设项目“双超”问题，必须坚持系统论的观点，多管齐下，实行综合治理。

一是加强项目前期工作，切实把好源头控制关。发改部门应担负起投资管理综合协调工作职责，组织一批以专家为主体的懂设计、懂造价、熟悉政策法规、公正严谨的专业队伍，对重要的、复杂的建设项目进行可行性论证和技术咨询，把建设项目投资决策建立在优化评选的基础之上。在项目可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用，从源头上有效遏止“两超”现象的滋生。

二是加强项目施工设计管理，全面推行限额设计管理模式。设计单位必须对工程现场作深入调查，充分了解情况，全面掌握设计数据，把一些应该考虑到的客观情况尽可能地体现在设计之中，并由此不断优化设计方案，使设计概算具有较强的指导性和控制力。限额设计是控制工程造价、提高投资效益行之有效的手段，要抓住在设计中以控制工程量为工程造价控制的核心，扭转设计概（预）算本身的失控现象。设计单位要处理好技术与经济的关系，使设计与概（预）算形成有机整体，坚持以批准的投资概算为限额，实行全过程的投资规模控制，确保设计深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。

三是加强投资管理机构和制度建设，有效控制“两超”工程。鉴于目前政府投资管理涉及部门多、综合管理与协调工作任务重的实际情况，需要设立一个政府投资专管机构，对政府投资建设项目投资进行全过程的、系统的、专业化的监管。机构直接隶属于政府，对政府投资负责，并能组织协调各有关部门之间对政府投资建设项目的分工和协作，对中介机构出具的成果进行论证和审查，给政府提供决策，避免建设过程中出现各种损失和浪费行为，进一步提高政府性投资项目的社会效益和经济效益，从而避免和根治“两超”问题。针对当前政府投资项目管理存在的问题，应抓紧制定政府投资管理与控制制度，建立起一整套从概算到结算的全过程投资公示制度、考核制度、责任追究制度等投资造价监控制度体系，并进一步明确参与工程建设项目各个主体的责任和权力，利用法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介机构及相关部门，增强其责任感和积极性，达到控制工程投资的目的。

四是加强各部门之间的配合与协作，加大控制与监督力度。控制投资是一个逐步深化、逐步细化和逐步接近实际的渐进过程，前阶段指导并控制后阶段，后阶段受前阶段的制约。项目业主、投资者及计划审批有关部门要加强对政府投资项目造价控制的意识，自觉把好各个阶段控制造价的关口，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制，变个别环节控制为全过程控制。政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加