1997年以来我国城市行政区划调整的特征与影响

1997年以来我国城市行政区划调整的特征与影响

张莉李伟

摘要：通过对我国1997年以来全国行政区划调整研究，把县级以上行政区划调整类型分为地改市、撤县（市）设区、区县调整和市辖区内部调整等类型，总结了各类行政区域调整演变的时空特征及规模分布特征，分析了行政区划调整对我国城市化进程中城市数量、人口规模和城市行政地域范围的影响。研究表明：1997年到2004年我国各类行政区划调整频繁，之后大幅减少，2011年以来又呈增多趋势。1997年以来撤地设市主要分布于中西部和沿海落后地区，东部地区各等级规模的城市通过合并、拆分和重组等手段进行了较多的市辖区内部调整，长三角、珠三角、京津地区的超大城市进行了大量的撤县（市）设区，扩大了市辖区规模。中部地区城市市辖区扩张动力不足，进行区县调整的次数多于比撤县设区的次数。行政区划调整扩大了我国城市市区人口规模和城市行政地域范围，使得要素合理流动，提高了要素配置效率。但在发达地区行政区划手段无法在区域层面上解决行政区划与区域经济一体化之间的矛盾，急需创新我国行政管理体制与区域协调机制。

关键词：城市行政区划调整

1引言

近三十年来，伴随着我国城市化水平不断提高，城市数量经历了快速增长过程，与此同时，我国城市进行了频繁的行政区划调整，市镇设置标准几经改变，行政区划调整成为影响城市发展、城市化过程的重要因素。

国内学者对行政区划与城市化的关系、全国行政区划变更趋势以及单个城市的区划调整研究等进行了全面研究[1][2][3][4]，但是对城市行政区划调整的具体形式及影响研究较少。本研究拟从全国层面上研究各类行政区划调整时间、空间及所在城市的规模特征，分析不同地区处于不同发展阶段的城市所面临的问题，有利于完善目前的行政区划调整思路，促进城镇化健康发展。

文中各行政单元的数量来源于《中国统计年鉴（1998－2013）》，城市的人口、经济、面积等数据来源于《中国城市统计年鉴（1998－2012）》，对《中华人民共和国行政区划简册（1998

－2012）》中县级以上行政区划调整部分进行整理，并参考了中国行政区划网（）以及行政区划网（）。中国科学院地理科学与资源研究所提供了1997年、2000年、2005年的中国1：25万县级行政边边界，结合行政区划调整对2005年县级行政边界进行处理得到2013年的行政边界。本文所指的研究区域不包括香港、澳门和台湾。

2中国城市行政区划变更的特征分析

2.1总体特征

20

15

10

5

撤地设市撤县设区撤市设区区县调整市辖区之间调整

图1 1997－2013年中国行政区划调整演变图

1997年以来我国行政区划调整可以分为三个阶段。第一阶段为1997年到2004年，这一时期我国各类行政区划调整较为频繁。1997年冻结县改市后，以扩大了城市市辖区规模为主要特征的撤县（市）设区成为行政区划调整的主要类型。第二阶段为2005年到2010年，行政区划调整的数量有所减少。2003年民政部门提高了撤县设区的标准，行政区划调整的重点又从撤县设区转向了市辖区调整与区县调整。2002年到2005年区县调整的数量逐渐增多，同期每年市辖区调整的次数也多于撤县撤区与撤市设区。第三阶段为2011年至今，行政区划调整的数量又有增加的趋势。

2.2撤地设市

市管县的主要目之一是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展[5]。改革开放以

来，东部沿海地区及中西部较发达地区率先进行了大规模的撤地设市。1997年我国东部沿海大部分地区已经完成了撤地设市工作，之后撤地设市主要集中于中西部地区。1997年到2013年我国撤地设市的数量为69个，其中东部地区11个，中部地区28个，西部地区30个。从省级空间分布来看，撤地设市数量超过5个的有云南、广西、甘肃、四川、山西、安徽、江西和内蒙古（图2）。

1997年到2003年撤地设市频繁，共有65个地区撤地设市，其中最多的为2000年，撤地设市的数量为20个。2003年后撤地设市数量大大减少，仅有4例，撤地设市在全国范围内基本结束。到2012年底，我国333个地级行政单元中，共有285个地级市、15个地区、30个自治州和3个盟。除新疆、西藏、青海、四川西部等少数民族地区还没有设市外，我国大部地区已以完成了撤地设市工作。

图2 1997－2013年中国新增地级市分布图

2.3撤县设区与撤市设区

为了扩大中心城市的发展空间、增强中心城市的实力、协调中心城市与周边县市的关系、解决市县同城双城等问题，近年来全国进行了大量的撤县（市）设区工作[6]。1997年到2013年共有41个地级以上城市分55次撤销了60个县，19个地级以上城市分20次撤销了29个县级市。

1997年以来撤县（市）设区可以分为四个阶段。第一阶段为1997到1999年，这一时期撤县（市）设区的城市个数较少，每年不超过3个。第二阶段为2000到2002年，撤县（市）设区的数量呈现激增的态势，每年撤县（市）设区的城市数量都超过10个，三年间共有28个城市撤销了43个县。第三阶段为2003到2010年，这一时期撤县（市）设区的数量骤减，

平均每年仅1.75个城市进行了撤（市）设区，而且2005和2008年没有发生撤县设区。2011年至今为第四阶段，撤县（市）设区的城市数量又出现了逐步增加的趋势。

撤县（市）设区主要发生在我国东部地区。1997年到2013年我国东部地区、中部地区和西部地区进行撤县设区的次数分别为50次、9次和16次，比例分别为66.7%、12%和21.3%。我国东部、中部和西部地区撤市设区的次数分别为33次、14次和8次，而被撤销的20个县级市有17个分布于我国东部地区，而中西部地区仅撤销了3个县级市。撤市设区比撤县设区更加集中于我国东部地区。从省际空间分布来看，撤（市）县设区主要分布于我国长三角地区、珠三角地区、京津地区及西部的成渝地区。

撤县（市）设区主要发生在超大城市和中等城市。如表1所示，超大城市的数量较少，仅占我国地级以上城市数量的5%，但撤县（市）设区的次数却占总次数的33.3%，中等城市的数量较多，占我国地级以上城市数量50.4%，因此撤县（市）设区发生在中等城市的比例也较高，占37.3%。但撤县设区与撤市设区发生在不同规模等级城市的比例存在较大差异。撤县设区次数最多的为超大城市，约占总次数的40%，而撤市设区则主要发生于中等城市和大城市，其比例分别占45%和25%，从来没有小城市进行过撤市设区。

表1 1997－2013年撤县（市）设区在不同等级规模城市的分布（个/次，%）

2000年地级以上城市撤县（市）设区撤县设区撤市设区

个数比例次数比例次数比例次数比例

超大城市13 5 25 33.3 22 40 3 15

特大城市25 9.5 9 12 6 10.9 3 15

大城市54 20.6 9 12 4 7.3 5 25

中等城市132 50.4 28 37.3 19 34.5 9 45

小城市38 14.5 4 5.3 4 7.3 0 0 合计262 100 75 100 55 100 20 100

2.4区县调整

区县调整不涉及区县建制的变化，只涉及区县边界的调整，一般会将县的某部分划入市辖区管辖，从而增加市辖区的面积。

东部和中部地区区县调整的次数远高于西部地区，中部地区进行过区县调整的省份的比例最大。1997年到2013年共进行了42次区县调整，东部19次，中部16次，西部9次（表2）。除港澳台外，我国中部地区9省中有6个省进行了区县调整，东部12省有7个省进行了区县调整，西部10个省中仅4个省进行了区县调整，可以看出中部地区进行过区县调整的省份所占的比例最高。