论油气长输管道项目的用地管理(正式)

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论油气长输管道项目的用地管理(正式)

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文件编号：KG-AO-6854-35 论油气长输管道项目的用地管理(正

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在我国一般的工程项目管理中，项目所使用的土地通常由建设单位在工程前期筹划阶段通过法律规定的程序来取得，并作为一种可以完全使用的资源提供给承包商。因此，项目用地管理在工程项目管理中的地位没有像计划管理、进度管理等那样重要，仅是建设单位应该完成的一项工作。油气长输管道项目由于用地的特殊性和相关法律法规的不完善，其用地管理成为项目管理中的重要内容，需要建设单位和承包商共同协作才能完成。

油气长输管道是指产地、储存库、用户间的用于输送油气介质的管道，不包括管道站场内部的工艺管道、油气田集输管道、城市燃气输配管网以及工业企业内部的油气管道，长距离（如西气东输二线管道主

干线和支线总里程超过9102千米）和埋地敷设是油气长输管道的主要特征。管道设施的建设、使用和维护都要依附于土地，以临时、永久或其他方式占用土地。油气长输管道的高速发展带来了管道项目用地的日趋紧张。围绕土地权利、用地补偿等产生的矛盾日益凸显，主要表现在“征地”困难和阻工现象不断发生，还包括管道建设与城乡规划、管道施工与环境保护、管道安全与土地利用、管道与其他工程相遇等一系列矛盾。这些矛盾在管道项目建设中成为制约工程进展最显著的因素，进而用地管理就成为油气长输管道项目管理的重要内容。

二、油气长输管道项目用地管理的必要性

油气长输管道项目需要单独的用地管理，主要是因为其用地具有特殊性和用地的取得非常困难。大量的管道工程实践表明，与项目用地相关的问题是除气候外阻碍管道工程进展最主要的因素，而产生这些问题的根源主要在于下述两个方面。

（一）油气长输管道项目用地的特殊性

油气长输管道项目由线路、站场、阀室、施工与维修道路（伴行路）等主要工程以及电力系统、通信系统、自动控制系统等管道附属设施组成，线路长，跨度大，涉及的用地类别广泛，用地性质也多种多样。

油气长输管道通常采用埋地敷设的方式，埋深根据地理环境不同而变化，通常约在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然气管道保护法》相关条款分别对管道中心线两侧5 1000米范围内的土地利用和其他行为作出了限制性规定。管道通行及限制性用地是管道建设用地中所占比例最高、最具特殊性的用地类别，主要表现在以下几个方面。

1.管道埋地敷设只是对土地一部分地下空间的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者还可以继续拥有或使用土地，只是放弃了部分权利，因此管道敷设并不取得土地权利人全部的所有权或使用权。管道敷设用地不应采取土地征收的方式，因为我国的土地征收是直接将集体土地所有权征为国有，是征收完全的所有权，没有征收部分权利的规定。

2.管道通行用地不属于临时用地，即使管道敷设时是短期内使用、支付补偿并恢复原貌，但是管道建成后是对土地空间的一种长期、限制性占用，超出了临时用地的范围。

3.出于管道安全的考虑，法规对管道地表及其周边土地利用加以限制，这对原有土地的农业种植和其他开发利用构成影响，这种立法上的管制作用间接地约束财产的使用权的情形通常被认为是“准征收”行为，我国目前还没有“准征收”方面的法律认定。

（二）油气长输管道项目用地获取较难

管道通行用地的特殊性和油气长输管道用地的取得缺乏相应的法律支持，是实践中导致“征地”难和不断阻工的直接原因。此外，以下因素也使得长输管道项目用地的获取更加困难和复杂。

1.同其他建设项目一样，长输管道项目也会遭遇“征地”问题，如征地补偿标准问题、拆迁问题、耕地占补平衡问题、项目沿线水土保持和生态环境保护问题等等。社会对被“征地”方的利益是否得到保护

非常关注，土地权利人自身对此也非常敏感，补偿标准常常成为用地冲突的直接诱因。

2.油气长输管道项目具有公益性和商业性双重属性，它既是国家基础能源设施又是企业的生产经营设施。管道公益性通常要求管道企业在很短的工期内完成项目，管道企业不得不边施工边获取用地；管道商业性又使得管道企业以划拨方式获得用地的合理性受到质疑，并在用地补偿标准的谈判中处于劣势。

3.在审批制度下，各地方政府执行国家发改委的立项决定，油气长输管道项目只需出具立项批复就能办理地方规划、土地、林业、环保等许可。实行企业投资项目核准制后，国家发改委先听取地方政府的意见，油气长输管道项目需要先获得地方规划、用地预审、环境评价等有效支持文件。长输管道项目一般要经过多个不同的行政区域，因此项目核准的周期通常很长，项目用地的获取也是一个长期过程。

4.油气长输管道项目用地没有纳入土地利用总体规划，管道建设经常与地方土地利用规划发生冲突，

管道企业不得不通过听证来获取用地或者改线，这就意味着管道企业需要承担更多的成本。

5.在各地方的征地补偿标准中，大多没有油气长输管道项目用地的补偿标准，只能通过土地评估机构估价或者管道企业与地方政府的谈判来确定，最终以地方政府文件的形式执行。但土地权利人对这种补偿标准的认可程度并不高，他们并不关心用地的方式和补偿标准是否合法，而是期望得到更高的补偿数额，更在乎补偿的公平性。

6.《石油天然气管道保护法》对管道中心线两侧一定范围内的土地利用和其他行为作出了限制性规定，土地权利人不仅要求对这种限制进行补偿，还会要求以永久用地的方式给予补偿，即使土地权利人明白管道企业不会永久使用管道上方的土地。

7.当油气长输管道项目需要穿越河流、铁路、公路时，主管部门可能会提出高额的穿越费用，管道企业在工期的压力下往往只能接受这种要价以取得通过权。