推进市场监管改革创新持续优化营商环境

世行營商环境掖告解读2019-1推进市场血管改革创新持後优化营商环境马晓白摘要：党的十八大以来，随着全面深化改革的不断推进，我国营商环境持续改善，市场监管领域的各项改革发挥了重要支撑作用。

本文在对近年来各级政府部门推进简政放权、加强事中事后监管的做法和成效进行阶段性梳理的基础上，剖析了改革进入“深水区”遇到的问题，围绕深化商事制度改革、加强信用体系建设、健全对失信主体的管理制度、完善守信激励和失信惩戒制度建言献策，进一步释放改革宏观效益。

关键词：营商环境商事制度改革信用监管根据世界银行最新发布的《2019年营商环境报告》，我国营商环境总体评价在190个经济体中位列第46位，较2017年上升32位，较2013年上升了50位，同时被评为十大改进最显著经济体之一。

一、我国优化营商环境的做法与成效近年来，从中央到地方各级政府都高度重视优化营商环境工作，国务院及各部门颁布了约200份文件，推动开展优化营商环境的改革或改革试点工作。

在市场监管领域，主要体现在以下几个方面：（一）大力推进简政放权持续深化商事制度改革，激发社会创新创业热情。

一是改革注册登记制度。

在完成“注册资本由实缴改认缴”“先照后证”“减少前置审批事项”等改革措施的基础上，进一步推进“多证合一”改革，实行“多证合一、一照一码”，在全国层面实行“二十四证合一”，同步推进电子营业执照试点，加快企业登记管理全程电子化，大幅度缩短企业从筹备开办到进入市场的时间，目标是到2019年上半年全国范围内将企业开办时间压缩至8.5个工作日。

二是推行“证照分离”改革试点。

此项改革试点分类处理“证”的管理，旨在解决“准入不准营”的问题。

在10个自贸试验区复制推广上海市改革试点成熟做法，选择审批频次比较高、改革后效果比较明显的116项行政许可事项，先行开展改革试验。

2018年10月，国务院决定在全国推开“证照分离”改革。

三是全面推进企业简易注销登记改革。

自2017年3月1日起全面实行企业简易注销改革，对未开业企业、无债权债务企业实施简易注销程序，简化企业申报材料、压缩公告日期到45日。

世界银行《2019年营商环境报告》显示，我国“开办企业”指标表现亮眼，从上年的第93位大幅跃升至第28位，一年进步了65位。

开办企业的环节从7个减少为4个，平均用时从22.9天减少到8.6天，开办成本从人均收入的0.6%减少到0.4%。

商事制度改革产生了良好效果,有效降低了企业制度性交易成本，同时激发了市场活力，促进了创业就业和民生改善。

截至2018年9月底，全国实有市场主体已达1.06亿户，其中商事制度改革以来新设立市场主体占比达73%。

日均新设企业从改革前2013年的每天0.69万户提高到今年的1.84万户；每千人企业数从改革前2013年的11.4户提高到今年的23.9户，增加了1倍多。

深化行政审批制度改革，减少政府对市场主体经济活动的直接干预。

一是加快制定市场准入负面清单。

在国内负面清单方面，国家发展改革委、商务部2016年选择四个省市开展市场准入负面清单试点，2018年根据试点情况启动修订工作，按照计划将形成《市场准入负面清单（2018年版）》。

在外资负面清单方面,2018年我国发布《外商投资准入特别管理措作者：马晓白，国务院发展研究中心企业研究所副研究员。

46哼国市场歧普列常2019-1世行營商环境掖告鮮篠施（负面清单）》，大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条，共在22个领域推出开放措施。

二是清理规范投资项目报建审批事项。

国务院2016年对65项报建审批事项进行改革，清理规范后减少为42项。

发布《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，企业投资建设目录外的项目，实行备案管理，出台《企业投资项目核准和备案管理办法》，确立企业投资主体地位,激发市场主体扩大合理有效投资。

三是削减工业产品生产许可证。

按照“最大限度取消审批项目、最大限度下放审批权限、最大限度优化审批程序”的原则，2017年到2018年两次压减工业产品生产许可证管理目录，在国家层面取消了33类产品的许可，保留了3类产品的强制许可，下放了12类产品的许可；目前仍实施许可的有24类产品；同步实施“一企一证”改革，网络公示获得许可的企业名单。

（二）强化事中事后监管全面推行“双随机、一公开”制度。

为应对市场主体数量快速增长，一些领域存在检查任性、执法扰民和执法不公等突出问题,2015年国务院提岀大力推广随机抽查，规范监管行为。

一是明确监管总体要求。

要求随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，减轻企业负担和减少权力寻租。

2018年全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议进一步提出目标，要求五年内健全以“双随机一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

二是规范“双随机、一公开”实施机制。

2016年，原国家工商总局要求对市场主体的监督检查都必须通过“双随机”方式进行，明确抽查事项占总执法事项的70%以上；2017年要求年度抽查工作中，企业数量抽样比不低于3%。

2018年下发《随机抽查事项清单（第二版）》，涵盖登记事项检查、公示信息检查、直销行为检查、流通领域商品质量检查等八大类。

三是推动各部门各地方出台落实举措。

发展改革委在项目稽查、交通运输部在运输治理、生态环境部在环境执法、市场监管部门在工业产品生产等方面都发布了“双随机一公开”实施办法；地方也涌现出一些典型做法，如福建把抽查检查结果信息作为企业信用风险分类的重要考量因素，增强了对市场主体的威慑力。

探索综合监管和社会监督。

随着企业经营范围日益跨界化，活动半径日益全球化，各部门“互不通气”式的专项监管越发无力。

同时,部分企业反映疲于应对多头执法、重复检查，亟须加强综合监管。

一是健全综合监管执法体制。

2015年国务院提出探索推进统一市场监管和综合执法模式，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，配置执法力量。

2018年组建成立国家市场监督管理总局，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等多项执法职责，成立一支集中统一的、综合型市场监管执法队伍。

二是强化大数据监管支撑。

2015年国务院提出运用大数据技术及时掌握市场主体经营行为、规律与特征，提高政府科学决策、风险预判和精准化监管能力。

北京市2018年初推出“市场监管风险洞察平台”,将北京164余万家企业纳入监测范围，每个企业名下关联数据达220余项，其便捷易用、指向精准的功能得到一线市场监管人员认可，得到国务院表扬。

三是鼓励社会监督和投诉举报。

目前看，政府唱“独角戏”已难以有效解决监管中的矛盾和问题，国务院提出一方面推进行业自律；另一方面鼓励社会监督，创造条件鼓励群众积极举报违法经营行为，充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题，形成消费者“用脚投票”的倒逼机制。

强化信用联合奖惩。

市场经济是信用经济，但长期以来，一些市场主体对自身信用不珍惜。

随着信息技术的广泛应用，获取监管对象信息的渠道日益丰富，强化信用监管水到渠成。

一是加快社会信用体系建设。

2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要2014—2020》，目前联席成员已达40个部门，建成“信用中国”网站，汇集、整理政府部门所掌握的、可公开的企业、自然人信用记录，以供各类经济主体查询。

截至2018年7月底，全国信用信息共享平台已归集各类信用信息231亿条，“信用中国”网站已归集行政许可信息7744万条,行政处罚信息2543万条。

二是强化企业信用归集和公示。

原国家工商总局2014年起加快形成全国统一的企业信息公示大数据平台，以企业登记机关为枢纽，将各方面掌握的企业信息记于企业名下。

2017年发布《政府部门涉企信息归集资源目录（第一版）》，涉及50个部门需要归集的涉企行政许可事项998项，以及48个部门需要归集的涉企行吟国市坷监瞥科兜47世行營商环境报告解篠2019-1政处罚事项3287项，全面展示企业事前许可和事中事后处罚信息。

三是推进政务诚信与个人诚信。

政务诚信是社会诚信之本，具有表率和导向作用。

2016年国务院下发关于加强政务诚信建设的指导意见，提出需加强政府采购和招商引资等重点领域诚信建设，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点；对拒不履行承诺、严重损害企业合法权益的依法依规追责。

此外，为增强社会成员诚信意识,2016年国务院提出加快推进个人诚信记录建设，推动完善个人实名登记制度，健全个人严重失信行为披露、曝光与举报制度等。

四是健全联合激励与惩戒机制。

中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,规定了涵盖担任公职、行业准入、政府支持、出境限制、消费限制等11个大类共37项联合惩戒措施，并要求法院及时准确更新失信被执行人名单信息。

以最高人民法院为例，从2013年10月至2018年6月300,全国法院累计发布失信被执行人名单1123万例。

全国280万失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。

二、存在的主要问题市场监管领域的多项改革在改善营商环境中发挥了重要的支撑作用。

随着改革逐步进入“深水区”，也遇到了一些不容回避的问题。

（一）深化商事制度改革的部分措施有待进一步落实“证照分离”等深化商事制度改革的重点举措在更大范围、更深层次进行复制推广，部分地方反映出落实不够到位的问题。

“审批改备案”改革的本意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。

但有的事项政府部门实际上还要求出具所谓的“备案证明”。

如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要求先实地察看，符合条件后出具证明，市场主体才可进行相关经营。

有些部门甚至变相将“备案改审批”，对于一些没有把握的市场主体反复要求补充材料，甚至“不予备案”。

再如对一些开放项目在实施中增加了“限制条件”,50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环境影响评价等问题，让相关部门感到十分棘手。

根据一些城市监管部门的解读，“小型餐饮”最终被限定在馄饨店、馒头店、饮料店三类，同时还需满足“不产生油烟”的条件。

（二）信用体系建设相对滞后党的十八大以来，我国着力构建以信息为基础、以信用为核心的新型市场监管体制，国家通过推行统一社会信用代码制度、全国信用信息共享平台、“信用中国”网站、对失信人予以联合惩戒等措施，初步构建“一处失信、处处受限”的信用监管格局。

但我国信用体系建设刚刚起步，逐步暴露出一些问题。

第一,主要靠党中央、国务院文件来强化社会信用，《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》明确提出“到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立”。