残疾人社区服务问题与对策

残疾人社区服务：问题与对策

李金红

2012-7-25 15:28:03 来源：社会学视野网

摘要：关爱残疾人是中华民族的传统美德。当一些发达国家残疾人服务已经进入到高水平的社区服务阶段时，我国残疾人社区服务仍处在以福利救济为主的初级阶段向专业划分阶段过渡的时期。与这一时期相应，我国残疾人社区服务存在着服务意识淡薄、服务能力较弱与服务体制不畅的问题。由此，培养残疾人社区服务意识、提高残疾人社区服务能力和创新残疾人社区管理体制也就成为值得思考的问题。

关键词：残疾人社区服务政府社会

1998年，当时党的总书记江泽民为介绍残疾人自强模范先进事迹一书《自强之歌》作序时写道：“自从有了人类，就有残疾人”；“残疾人是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价”；“对待残疾人的态度，是社会文明进步的标志”；“正确对待残疾人，做好残疾人工作，是共产党人解放全人类宗旨的体现”。根据第二次全国残疾人抽样调查统计，我国大陆残疾人总数为8 296万人，占全国总人口的6.34%。[1]对于大多数残疾人来说，其行动一般都不是很方便，这就需要其生活所在的社区给予特别的扶持和帮助，为其提供特别的服务。

一、残疾人社区服务问题的提出

关爱残疾人是中华民族的传统美德，但在新中国成立之前，残疾人服务主要是一种民间的慈善行为，或者是残疾人自己的帮会组织来承担。现代意义上的残

疾人服务开始于新中国成立之后。新中国成立之初，党和政府就十分关心和重视残疾人工作，并建立了为残疾人提供服务的组织。最早的残疾人服务组织是1953年成立的盲人福利会和1956年成立的聋哑人福利会，后来合并为盲人聋哑人协会。与此同时，民政部门还兴办了各种福利工厂，把残疾人吸收到工厂里来。当时，残疾人服务主要是由其工作的单位和盲人聋哑人协会来提供。可惜好景不长，在“文化大革命”中，残疾人组织和一些福利工厂受到了很大的冲击。十一届三中全会以后，随着社会由温饱逐渐向小康过渡，国家对残疾人问题给予了相当的重视，恢复了盲人聋哑人协会的工作，成立了残疾人福利基金会，组织了全国残疾人抽样调查，组建了中国残疾人联合会，制定了《中国残疾人事业五年工作纲要》，通过了《残疾人保障法》。

从中国残疾人事业的发展过程来看，中国残疾人服务的层面主要集中在民政部门和残疾人所在的单位。我国真正开始实行残疾人服务社区化是最近十多年的事情，开展残疾人社区服务与中国城市社区建设几乎是同步进行的。20世纪90年代中后期，中国开始了城市社区建设的改革。在社区建设过程中，为残疾人提供福利服务是社区工作的一项重要考核指标：一是要帮助安置有劳动能力的残疾人从事适合他们的工作，尽量使他们自食其力；二是要为残疾人创造无障碍的社区生活环境，并帮助他们解决日常生活中的困难；三是要帮助符合婚姻条件的未婚残疾青年建立幸福的家庭，等等。此外，还要通过发展社区卫生、社区文化，为残疾人提供康复服务和精神生活服务。进入21世纪后，残疾人社区服务又有了一些实质性的进展。这主要表现在两个方面，一是2003年，北京市委组织部编办和残联共同发布2003年1号文《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》，受其影响，当前我国城市社区普遍建立了残疾人协会，居委会主任任会长；二是2004年召开了全国残疾人社区康复工作会议，重申了2002年提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，受其影响，全国普遍开展了培育残疾人社区康复

示范区活动，并建立了一批残疾人社区康复中心。

当前，中国残疾人社区服务事业正在稳步向前发展。而且，也正是因为在社区层面上开展了残疾人的服务工作，残疾人的生活质量有了明显提高。不过，从中国残疾人社区服务的现状来看，中国残疾人社区服务至少还存在着三个问题：一是残疾人社区服务的主体主要是政府和社区居委会，其他社会组织和人员很少参与；二是残疾人社区服务的内容主要是生活保障，而很少注重残疾人的政治权益和社会权益保障；三是十分注重残疾人的生理康复，而忽视了残疾人的心里矫正。正是因为中国当前残疾人社区服务存在着上述问题，所以加强残疾人社区服务现状与发展的公共政策研究，不仅十分必要，而且具有重要的理论意义和实践意义。

二、残疾人社区服务的研究进展

从国内来看，对残疾人社区服务的最初探讨主要集中在民政部、卫生部、中国残联等组织颁布的文件和法律、会议发言以及开展的活动之中。文件和法律主要有《中国残疾人事业五年工作纲要》、《残疾人保障法》、《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》、《关于进一步加强社区残疾人工作的意见》。有重大意义的会议发言主要是邓朴方同志在江西省残联负责干部大会上的讲话《自强不息，志在奉献》和原中国残联理事长郭建模的讲话《残疾人事业的发展与展望》等。有较大影响的活动主要有1987年和2006年的两次全国残疾人抽样调查，2004年召开的全国残疾人社区康复工作会议上提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，民政部、卫生部和中国残联联合组织的2006年至2008年全国残疾人社区康复示范区培育活动等。民政部、卫生部、中国残联等针对当前中国残疾人

社区服务所颁布的文件和法律、发表的会议讲话和开展的活动引领着中国残疾人社区服务的发展方向，具有很强的现实针对性。然而，这种国家层面的残疾人社区服务探讨由于过于注重制度的实用性，而忽视了制度的理论研究，其结果是缺乏理论支撑的制度往往只能治标，不能治本。制度的推行也主要是靠活动的方式，缺乏科学性和持久性。

随着国家层面残疾人社区服务制度的陆续出台，一些地方政府部门或地方残疾人组织逐渐将这些制度付诸实践，并根据实践，进行了广泛的经验介绍与交流。关于残疾人社区服务的经验介绍与交流很多，在此不便一一列举，其中较有影响的主要有钟鸣山介绍的《服务残疾人是社区工作的一部分——苏州市沧浪区促进社区残疾人工作的基本经验》，金延祥、仇正良、朱传锟、陈夏尧等介绍的《坚持不懈地抓好残疾人的家庭康复——湖南省湘潭县残疾人社区康复工作和做法》，陈三定介绍的湖北经验《以社会化为导向，积极推进残疾人社区康复事业》，钟红日和丛培勇介绍的《点燃希望之火——乳山市农村残疾人社区康复工作纪实》，浙江省金华市康复中心赵晔光、汪土松介绍的《农村残疾人社区康复试点工作初探》，昆明市五华区人民政府副区长孟光寿介绍的《认真做好残疾人工作，构建社会主义和谐社会》等等。残疾人社区服务的经验介绍与交流的一个共同特点就是各地根据其残疾人社区服务的实际状况，采用纪实的手法加以描述，并配以相应的分析和评论。这种残疾人社区服务的经验介绍与交流具有强烈的社会示范性，其分析和评论也具有一定的理论价值，然而，这种纪实性的经验介绍只是对过程的一般描述，其分析和评论并不是真正意义上的理论分析和学术研究。

随着残疾人社区服务经验介绍与交流的增多，一些较敏锐的政治学、社会学和行政学方面的学者开始意识到了残疾人社区服务的重要意义。于是，他们纷纷深入到社区进行调查，残疾人社区服务研究也进入到了学者的个案实证研究阶