浅析农村城镇化过程中的土地问题及对策分析

浅析农村城镇化过程中的土地问题及对策分析

摘要：十八大报告提出，必须以改善需求结构、优化产业结构，促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。农村城镇化是我国农村经济体制改革的一个必然过程，城镇化能够提高土地利用效率，改善农民生存环境，是政府必须面对的一个社会问题，它是一个影响极为深广的社会经济变化过程，客观上是有利于社会总体生活水平的提高。在城镇化进程中，我们毋庸置疑需要面对城镇化所带来的各种各样的社会和经济问题，其中最主要的就是土地问题。

1.农村城镇化的内涵

农村城镇化（Rural Urbanization）是指各种要素不断在农村城镇中集聚，农村城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，质量不断提高的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。

2.农村城镇化过程中的土地问题产生的原因

由于我国现行农村土地制度是集体所有制，农民对所使用的土地不具有资产性质。到目前为止，法律所赋予农民的土地产权虽是“长期而有保障的土地使用权”，但事实上这一权利具有一系列非常严格的限定。一是农民手中的这块土地仅限于农业用地使用，这种硬性规定导致农民对土地的产权被限制在农产品种植权和从事农业耕作的收益权上；二是尽管允许农民对承包的土地进行“自愿、有偿、依法转让”，但转让范围也仅限于农业用途；三是农民对所承包的土地不拥有出让权和抵押权。以上种种限制使农民的土地权利只具有为他们提供生计的功能。城镇化过程中，农民无法从土地价值上受益；也无法出让或变现土地，导致农民进城务工时一无所有；土地不抵押权的缺失使农民丧失了利用土地作为抵押品获得金融资本。

总之，农民尽管被赋予了对土地的使用权、收益权和转让权，但是，这种有限的权利还是约束了土地对于农民的资产功能的实现，从而迫使农民在参与工业化和城市化进程中长期

处于被动地位。可见，政策稳定性不足也成为农民利益受损、合法利益无法得到有效保障的原因，失地农民损益补偿难以实现。倘若农民失去了赖以生存的土地后因技能的缺失而无法从事其他行业，造成生活无保障的现象将时有发生，而衍生出的一系列问题也无法得到解决。另一方面，国家城镇化进程的不断加快，很有可能导致农用耕地的减少，影响我国农业产业化经营，影响我国农业可持续发展。不能因为城镇化问题，强硬的征收土地，从而导农民生活无保障，农业发展无后盾。

3.农村城镇化过程中土地利用的主要问题

3.1可利用土地总量减少

资料显示，我国城镇化水平每提高1个百分点要以减少41万公顷耕地为代价。（注：1998年《城市统计年鉴》。）农村城镇化集中了散居农民，构建聚居点，目的是为了节约土地，提高农村建设用地的利用效率。但实际上，农村居民点城镇化过程中非但没有节约土地，反而减少了可以利用土地数量。以新疆为例，农村人均居民点用地从313平方米到491平方米，户均占地由1667平方米到2192平方米。自1996年以来新疆农村居民点用地变化呈上升趋势，从1996年的44.42万公顷上升到2005年的47.96万公顷，与1997—2010年土地利用总体规划的下降意图恰恰相反。之所以出现这种情形，一方面是没有统一规划和限制农民居住点的建设规模，；另一方面是没有对进入小城镇建房的这些农民原来的居住点进行清理和整理，以恢复农业建设用地的用途。同时，城镇化过程中工业用地和第三产业用地必然增加，这样导致实际可利用于农业生产的用地在减少。

3.2部分土地抛荒

由于城镇化过程中一部分人身份成为城镇居民，身份发生改变之后土地并没有按照法律的规定交回农村集体组织，而自己又不耕作，同时也没有找他人耕作，导致这些土地抛荒或者半抛荒。另外一部分人由于在小城镇中从事工业生产和服务业，而且居住点离耕地较远，就不愿意再从事农业生产，但为了防止失业和生意不景气，他们又不愿意放弃土地，甚至不愿意交给他人耕种。这些情况在客观上都导致土地抛荒现象的存在，实际上减少了可利用土地综合数量。

3.3空心村的形成

农村城镇化的一个直接结果就是大量的农民居住点房屋的保留。很多人搬入小城镇居住和生活之后，基于传统观念和私有财产意识，依然保留老宅子，并没有拆除旧房子和改造

旧宅基地。而依据《土地管理法》的规定，农村宅基地属农村集体经济组织所有，但在实际上，无论是农民还是农村集体组织都将宅基地视为农民个人私有财产，没有人去主动拆除旧的房产或改造宅基地，除非出钱来购买，自己不使用，即使闲置也不准别人使用。由于我国目前还没有相关法律条文来限制农村宅基地的闲置问题，这样大量旧宅基地的闲置难以得到有效控制，有必要通过对旧的农村居民点整理改造，对我国城镇化过程中遗留下来的只有房子没有人住的这种空心村实施改造，努力将宅基地改造为农地，增加土地数量、提高土地利用效率。

3.4土地流转机制不规范

小城镇达到一定规模之后，更多的人从事城镇服务业和工业生产，同时由于小城镇离耕地较远，部分人放弃耕种土地，或将土地交给留在农村的其他人耕种或者直接将土地转包或出租给他人。但是这些耕种者大多是半机械化甚至是手工劳作的农民，耕种的亩数有限，不能形成一定规模，土地利用效率很低。我国各地农村都在尝试不同的方案来解决土地耕种问题，转租、转包、合作、入股、建立合作社等各种各样的土地流转方式纷纷出现，但效果都不是很明显。这些模式都是在农户保留土地承包经营权的前提下，由集体组织或者其他团体将土地集中起来，再出租给种田大户或其他经营单位从事农业生产。但由于土地缺乏整理，仍然保持原来家庭承包模式下的小块土地模式，且农业基础设施不完善，导致现代化的机器设备难以运作，经营规模难以实现集约化。同时，因为承租者承种的土地数量也没有达到一定规模，所以难以从根本上提高土地效率。

4. 解决农村城镇化过程中土地问题的对策

4.1坚持节约用地，保护耕地的原则

农村城镇化在土地利用上有四大特征：用地增长的快速性、用途变更的随意性，土地权属的交叉性、利益主体的多元性。这对于土地的合理利用是极为有害的。中国最大的特点便是人多地少，人均占有的耕地仅为世界平均水平的三分之一。在城镇化初期为了吸引农民搬迁落户，实行了一系列的优惠政策和措施，往往忽视了居民点的整体布局和规划，造成了土地资源的极大浪费。土地作为一种不可再生的资源，对其利用应该是十分谨慎的。推行集约化经营。不仅企业用地和农业生产用地要进行很好的统筹安排，对于宅基地、居住房屋的建设也应该进行合理规划。

我国是一个人均土地资源相当紧缺的国家。要保证十几亿人口的粮食安全必须保有一定数量的耕地，推进城镇化建设也需要土地。所以，为国家可持续发展，我国必须实行严格的