对上海自贸区的认识与建议

２０１３年第１１期

·国际经济·

一、推动上海自贸区建设的重大意义

推动上海自贸区建设，其意义不可低估。只要真正决心改革，敢于大胆简政放权，不仅在短期内一定可以看到上海地区会在吸引外资、航运、贸易方面发展迅速，进而对提升自贸区内与周边居民的医疗、就业、购物消费等福利水平将产生明显效应，而且从中长期看，自贸区的溢出效应决不会限于自贸区周边或上海。通过围绕自贸区改革采取的一系列经济制度，特别是金融这一核心制度的变革，制度效应必然会迅即传递到“区外境内”的中国各地，会产生现在意想不到的反应和各地要求进一步改革的压力，会对经济运行形成一定的矛盾和压力，从而逼迫区外中国其他地区发生一系列的制度“裂对上海自贸区的认识与建议

夏斌

摘要：对中国政府而言，上海自贸区改革最大的挑战是金融改革。当务之急是既要打通自

贸区与“区外境内”中国其他地区的资金往来，又要防止外来资金大进大出的冲击。为此，唯

一的制度设计，只能以设立资金往来的“特别账户”通道，满足自贸区内投资、贸易、航运业

务发展中的资金往来需求，同时便于中国监管部门的监控。之后，在上海浦东、天津、广东深

圳等地开设“特别账户”，复制上海自贸区的改革需求，由此推动中国资本账户的开放。

关键词：自贸区改革难点金融改革

作者简介：夏斌，国务院参事、南开大学国家经济研究院院长。

变”，提升整个中国经济的对外开放水平和竞争力，进一步给中国与正在变化中的国际贸易规则接轨打下基础。因此，如媒体所说，上海自贸区是继深圳特区、加入ＷＴＯ之后中国改革开放的第三个重要的里程碑。

二、上海自贸区与海外自贸区的区别

目前，海外也有上百个自贸区，尽管在功能、规模上不尽相同，但是大多数自贸区的基本特征，如在吸引投资、推动贸易自由化、给予税率优惠、通关便捷等方面基本相同。由于这些设自贸区的国家在利率、汇率、资本账户管理和本币的可自由兑换方面本身就是市场化的、自由的，因此，基本不存在金融制度的变革需求。

中国则不然。上海自贸区建设与海外多数自贸区最大的不同是，除上述提到的需在非金融的若干领域需要改革外，最突出、最重要的是要求对经济全局最具冲击力和颠覆性影响力的金融，也必须加快改革。否则，自贸区难以向深度改革。因为自贸区内与“区外境内”中国其他地区的利息差、汇率差，会吸引“区外境内”其他地区纷纷在自贸区投资设机构，利用国际金融市场杠杆筹资，并按有关规定可套利返回投资。弄得不好，会冲击国内应有的投资平衡。又因为自贸区内服务贸易的注册地和经营地往往是分开的（即一机构注册在自贸区，经营服务却多在自贸区外的中国其他地区），在目前国内外利差、汇差不一致情况下，大量的套利型筹资投资交易，一方面可刺激国内服务经济的发展，另一方面同样会给货币调控形成较大压力。为了减轻此压力，央行必须加大实施促进外汇流出的“对冲”措施力度。由此，必须加大非自贸区的相关金融改革。概括以上，即自贸区的实体经济改革能走多远，一方面被金融所牵制；另一方面，由自贸区实体经济活动所必然引起的全国资本账户开放速度又必须加快。

可以说，在上海自贸区形成中，投资、贸易、航运、海关管理改革的核心，是决策者的魄力和决心，而金融对外开放改革的核心不是光有魄力和决心即可奏效，而是需要对一定时期的宏观经济平衡有个正确的判断，需要较准确地基于对宏观经济运行平衡的分析，把握好资本账户渐进开放的力度。因此，建设上海自贸区对中央政府来说，最大挑战不是其他问题，是金融问题。本文侧重对自贸区的金融改革进行阐述。

三、我们应持的基本态度

基于上述“重大意义”及“区别”的思考，尽管中外在建设自贸区过程中存在一定的差异，但是我们在探索、推动有利于中国经济健康、安全发展前提下的自贸区建设，首先，态度必须积极；其次，对其中的投资、贸易、航运等领域及其相关的税收、通关以及其他行政审批管理方面，可参照ＴＰＰ谈判要求，大刀阔斧、“壮士断腕”、“适当超

２０１３年第１１期

前”地加快改革步伐（涉及国家安全和社会政治稳定的少数投资领域除外），主动培育溢出效应。在２８平方公里内仅实体经济改革的“适当超前”，不会对国民经济全局形成颠覆性的冲击。而对金融领域的改革，则需慎而细之。

四、自贸区金融开放的通行做法

简单讲，通行做法有两种：一是对自贸区设有形或无形的“铁丝网”，即“一线放开，二线管住”。对自贸区内利率、汇率、资本账户管理、本外币兑换等，完全放开，市场化运作。但对自贸区与“区外境内”中国其他地区之间，实行资本账户管理。二是不设“铁丝网”，即在自贸区内金融制度完全市场化运行，同时“关内关外”之间不隔离，是打通的。走第一条道路，其意义只是培养一个“小香港”，除对上海经济是送了个“大礼包”，培养一些人才和积累管理经验外，对培育进一步改革的溢出效应和“倒逼”力而言是不够的，意义不大。走第二条道路，“关内关外”是打通的，似乎中国当前是不可能的，也是不现实的。如果能打通，不是等于宣布中国取消必要的资本账户管制？如想取消，又何必多此一举，搞自贸区金融改革？

五、四步实现金融突破

面对以上两条道路的均不可取，自贸区金融改革如何突破？关键在于通过设立无形的银行“特别账户”这一“铁丝网”，才能坚守住“一线彻底放开、二线有效管制”的原则。所谓“一线彻底放开”，即在自贸区内，金融机构的准入，金融产品的创新，汇率、利率、本外币的兑换及去境外的筹资投资，一切按市场规则或国际惯例办。唯有如此，才是真正的放开，才有试点意义。所谓“二线有效管制”（本人认为提“有效”管制有点理想化），即与国际金融市场完全打通的自贸区内与区外的中国其他地区之间，其资金往来仍然是有部分管制的。但是，此管制可以不同于以往，一是管制的内容和规模，可随整个中国改革的深入，是动态变化的；二是有意识通过“特别账户”这一通道引发的由市场配置金融资源的机制，主动引进、传递到“关外境内”，传递到全国金融市场，实现对国内金融改革既要形成一定的冲击压力，又对这种冲击压力做到可控、可接受，这才是真正的有效管制。因此，在设计自贸区金融改革制度上，总体要把握以下三原则：一是要支持区内实体经济的发展；二是有利于稳步推进整个资本账户的开放；三是有利于积极推进人民币国际化的进程。具体做法可分四步走。

（一）第一步：在自贸区设立“特别账户”

１．在制度上建立“特别账户”这一无形“铁丝网”。通过建立“特别账户”（或用其他冠名），相对隔离自贸区与“区外境内”中国其他地区的货币资金来往。即似同本人在