第5章 危机：学科科学化及其争论 公共行政学PPT课件

公共行政学史
本章重点
1 西蒙对公共行政原则的质疑 2 达尔与西蒙的讨论 3 “西沃之争” 4 公共行政学的“身份危机”
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5.1 西蒙对公共行政原则的质疑
为了创建一门独立学科，公共行政学者努力归纳出了许 多原则。这些原则的探究基于这样一种假设：在公共行政学 中，总结归纳出普适性的原则是可能的.
西蒙将决策前提视为 组织向其成员施加影 响的关键。他将决策 前提分为两大类
组织行为对个人决 策的影响
西蒙认为，权威是上 下级双方的一种行为 关系模式，既包括了 上级下达的命令，也 包括了下级是否接受 命令的选择。
决策程序
西蒙认为：“决策不 仅仅是从几个备选方 案中选定一个方案的 行动，而是一个过 程。”
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5.3 “西沃之争”
“西沃之争”的开始
公共行政学之所以得以产生，一方面是基于现代社会所独 有的以技术理性为特质的现代性，另一方面则基于传统人 文学科的价值关怀和探讨。这两大思想传统决定了公共行 政学自产生伊始就在技术理性与价值判断两极中徘徊。
学科定位及方法论之争
“西沃之争”主要围绕三个问题展开：第一，学科定位之争 ：公共行政学是一门科学吗？第二，方法论之争：是实证的 还是规范的？第三，价值取向之争：是效率还是民主？
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然而，在经历了短暂繁荣后，从40年代开始，传统公共 行政理论在处理新的实践问题时日益捉襟见肘。此时，曾经 推动“正统论”公共行政学兴起、成长与繁荣的行政原则在 一群年轻学者的批评下，被认为是“可有可无、成对出现的 格言”。公共行政学的传统“共识”被严重削弱。在旧传统 瓦解、新共识尚未达成的背景下，一场关于公共行政学科定 位与研究方法的持续争论也开始上演。
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5.4.1
公共行政学 是科学吗？
5.4.2
公共行政学 能否成为一 门学科？
5.4.3
公共行政学 能够解决公 共实践问题 吗？
5.4.4
公共行政学 的核心价值 是什么？
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本章小结
发生于20世纪40年代的争论瓦解了传统公共行政理论的 合法性基础，其以经验和总结为代表的行政原则及归纳法被 抛弃，“西沃之争”由此而来。西蒙和沃尔多的争论集中在 三个方面：学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？方法 论之争：是实证的还是规范的？价值取向之争：是效率还是 民主？在争论之中，公共行政学形成了两种研究途径，
5.3.1 5.3.2
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5.3.3 “西沃之争”的影响：共识瓦解与反思热潮兴起
公共行政学发展的历史也证明，在学科的后续发展中，西蒙和沃 尔多都各自留下了思想烙印。公共行政学出现了两条主要的研究路径 。
西蒙路径的发展从两个方面展开：其一是成功地在公共行政研究 中引入了主流社会科学的学科标准，从而重新确立了公共行政学的学 科地位、学术身份与学理规范；其二是在公共行政研究中成功地引入 各种社会科学甚至自然科学的新理论，从而使公共行政学走向了行为 科学的公共行政学。
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西蒙：公共行政研究需要科学化
西蒙从“行政谚语”的观点出发，认为经典理论中的专业 化、命令单位、控制幅度，以及对于目的、过程、地点等 的组织管理均不符合严谨的科学规范，其不过是对公共行 政系统的简单描述。
达尔：建立一门公共行政科学非常难
与之相对，达尔在与西蒙的辩论中也指出两大问题：首先， 达尔相信在公共行政学中排除规范价值是不可能的，科学也 无法跨越实然与应然之间的鸿沟。
在有限理性假设的基础上，西蒙设计了行政人的概念 。他认为行政人追求的是“满意”而非“最优”。“ 行政人之所以接受‘刚刚够好’的解，并不是因为他 宁少勿多，而是因为他根本没有选择余地”。
有限理性 行政人
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5.1.2 基于有限理性和行政人假设的决策理论
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决策的事实前提与 价值前提
20世纪40年代，发展出诸多原则的传统公共行政理论受 到了严峻挑战。以赫伯特·西蒙为代表的行为主义学派首先否 定了行政原则的存在。
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1946年，西蒙在《公共行政评论》上发表《行政谚语》 （The Proverbs of Administration）一文，认为传统公共行 政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样 有道理、同样可接受的对立原则。他指出，这些原则在进行 说服、政治辩论及各种形式的修辞中很受欢迎，因为它们总 是像谚语那样成对出现，例如“三思而行”与“当断不断， 反受其乱”。但这些行政原则并非真正的科学原则，只能被 称为“行政谚语”。科学的理论应明确辨别出什么是对的、 什么是错的，然而“行政谚语”却指向不明。
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西蒙所著《行政行为：行政组织决策过程研究》（ Administrative Behavior：A Study of Decision Making Processes in Administrative Organizations），该书在国内被 译为《管理行为》出版，是西蒙获得诺贝尔经济学奖的主要著作 ，瑞典皇组织工作 者并实施控制， 就能提高管理
效率。
在西蒙看来，上述原则明显相互矛盾，而这类相悖的原则在传统公共行政论著中俯拾即是。传统公共行 政学错误地寻求一种永远都完全适用于一切组织的、绝对的和一成不变的组织原则。
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5.1.1 有限理性与行政人
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西蒙更强调决策过程的复杂性。尽管行政决策者都 想要做出理性抉择（比如说最好的选择），但在进 行理性决策的过程中，人们信息加工的能力是有限 的。有限理性的形成主要源于三点。
5.2.1 5.2.2
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5.2.3 西蒙的再回应
西蒙进一步阐述： 首先，规范价值的影响对于科学研究来说并不总是一样。 即使在公共行政科学中，也会存在理论科学和应用科学；其次 ，只有科学化才能使公共行政学保持学科的独立性，并为其他 学科贡献特有知识。 总体而言，西蒙和达尔都是实证主义支持者，他们均认为 科学化的实证研究是获得知识的重要手段，并可以通过对科学 原则的总结推进公共行政学的发展。
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一是以西蒙为代表的科学化途径，二是以沃尔多为代表的规 范化途径，二者分别走向行为科学的公共行政和新公共行政 。然而这两条路径都没能为公共行政学提供一套完整的分析 路径。在旧共识瓦解、新共识尚未形成的情况下，公共行政 学陷入了“身份危机”。作为一门学科的公共行政学与作为 一种实践的公共行政之间存在广泛张力，学者们为消解这种 张力所做的努力似乎又在不同程度上加剧了公共行政学的学 科分裂。“身份危机”成为伴随公共行政学发展的一个阴影 。
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1.以有限理性和行 政人假设作为决策
贡献
2. 提 出 了 决 策 过 程理论
的基本命题
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书中的原则分析
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集体业务工作 的专业化，会 使管理效率得
到提高
将集体成员纳 入一个明确的 职权等级当中， 保证统一指挥， 就能使管理效 率得到提高。
限制组织层级 系统的控制幅 度（span of control），使 之较窄，管理 效率就会提高。
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第5章 危机：学科科学化及其争论
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本章导言
发轫于19世纪末的美国，公共行政学在进步主义、政府 改革和科学管理运动的推动下于20世纪30年代进入了发展黄 金时代，形成了所谓的“正统论”公共行政学。此时，传统 公共行政理论占据主流话语体系，在学科发展和实践回应上 都得到了美誉。随着学术共同体、学术期刊、人才培养体系 的不断完善，作为一门学科的公共行政学得以建立，公共行 政学的基本共识也不断达成，包括政治行政二分、科层制、 科学管理原理以及越来越多有关政府改革的原则。
决策类型
西蒙将决策划分为程 序性决策和非程序性 决策两种类型。
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5.2 达尔与西蒙的讨论：公共行政学如何成为科学
公共行政学是一门科学吗？1947年，美国政治学家罗伯 特·达尔与西蒙首先就这一问题进行了争论。两人的争论围绕 三个问题展开，即公共行政和规范价值、公共行政和人的行 为以及公共行政和社会环境。这些问题的本质其实可以总结 为科学是否应该（或能够）考虑价值和人性（human element）。
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沃尔多路径的发展则是从多个层面展开的，既包括重建规 范理论的整体性运动，也包括单个学者的努力。沃尔多路径发 展的意义体现在它极大地唤醒了人们的规范意识，激发更多的 人致力于探究宪政民主对于公共行政的意义，从而为公共行政 学设定了规范研究的路径。
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5.4 公共行政学的“身份危机”