如何确定农业综合执法机构的性质和职能 完整版

如何确定农业综合执法机构的性质和职能

--对重庆市农业综合执法机构性质和职能定位的调查

重庆市农业局课题组

推进农业综合执法是改革和创新农业行政管理体制的重要举措，实施农业综合执法的前提和关键是科学合理界定农业综合执法的性质和职能。根据农业部的统一部署，结合重庆市农业综合执法工作实际，我们组织黔江、万州、南川、梁平、綦江等农业综合执法试点区县(市)根据自身综合执法试点工作现状分析；采取问卷、走访、集中座谈、电话交流等方式，深入有关部门、试点和非试点区县进行了实地调查，对综合执法机构的性质和职能进行了调查研究。本调研认为，在当前农业执法条件下，建立一个财政全额预算、参照公务员管理的行政执行类事业单位，综合种养殖业范围、集中实施行政处罚权、相对独立的农业综合执法机构是成功推进农业综合执法建设的根本保证，对稳定执法队伍、调动执法积极性、提高机构效能和执法水平，实现依法治农、依法兴农具有极其重要的现实意义。现将调研情况报告如下：

一、重庆市农业综合执法现状考察

(一)基本情况

我市按照农业部关于开展农业行政综合执法试点的一系列部署，于2000年开始了农业综合执法的试点工作，2002年按照农业部的有关文件精神和市政府办公厅《印发〈国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知〉的通知》（渝办发[2002]134号）精神，进一步扩大了农业行政综合执法试点工作范围，取得积极成效。试点工作坚持“二个相对分开”（即政策制定职能、审查审批职能与监督处罚职能相对

分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开）、权责一致（即合理划分农业行政主管部门与行政执法机构的职责权限，明确综合执法机构的管辖范围，理顺各方关系）和精简、统一、效能的原则，一是着力于调整归并农业执法机构，建立农业综合执法机构；二是明确其性质和职能定位，实现职能调整划转；三是强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。经过三年多的建设，基本形成了农业综合执法体系框架。同时，受各区县(市)经济社会发展、财政状况、机构设置等条件的影响，使农业综合机构的性质、职能定位上各有不同。

1、从农业综合执法体系建设的整体情况看：体系建设稳步推进，执法效能整体提高。试点工作从2000年开始起步,已实现从点向面的延伸。起步当年选定三个县开展了以综合职能和建立机构为主要内容的综合执法试点工作；2002年我们在总结实践、借鉴先进省市综合执法经验的基础上，确定了5个农业综合执法试点县，试点以建立综合执法机构、综合农业行政处罚权为重点；2003年继续扩大试点范围，确定8个区县（市）为试点县。在部、市试点工作的推动下，其它区县（市）也抓住区县（市）机构改革和事业改革的有利时机，积极推进农业综合执法体制改革。截止目前，全市市级农业综合执法总队已经编制部门批准；28个区县（市）的农业（畜牧）部门相继经同级编制部门批准成立了农业（畜牧）综合执法机构，实施综合执法的面已达到71%，运行基本正常，效果较为明显。2002年，全市共承办了农业案件3640件，办结案率达到95％，提起行政复议或行政诉讼案件17件，仅有4件被复议机关或法院撤销或变更原处罚决定，占查处案件的0.11%。据统计，2003

年上半年全市农业部门承办案件达到了3059件，没收违法所得26万元，挽回经济损失1878万元，同比均有较大幅度增长。

2、从农业综合执法机构的性质看：据对24个区县(市)农业综合执法机构的调查表明，各区县的农业执法机构在机构性质、经费来源、人员管理方式等方面执行不一。机构性质上，主要有行政单位、行政执行类事业单位和其他类事业单位三种类型。其中，荣昌县等3个区县的执法机构为农业行政主管部门内设机构，属行政性质，占总数的13%；梁平县、永川市等13个区县(市)的执法机构为行政执行类事业单位，约占54%；其他类事业单位的有8个，占33%。经费来源上，主要指“人头费”和公业务费，南川、合川等21个农业综合执法机构经费由财政全额拨款，相当于总数的88%；武隆县等2个区县执法机构经费为差额拨款，占8%；有1个执法机构因为执法人员来源和性质不一样，导致经费一部分由财政差额拨款，一部分为自收自支；执法专项经费基本没有固定预算，靠单项争取解决或罚没收入返还。执法人员的管理上，有8个执法机构参照公务员管理，占33.3%；11个机构为事业人员管理方式，约占46%；綦江等3个行政执法机构的执法人员中，有的按照公务员管理，有的按照事业人员管理；江津等2个农业综合执法队伍的执法人员部分参照公务员管理，部分按照事业人员管理。

3、从执法范围和职能范围看：对综合的职能范围，包括万州、涪陵、綦江等13个执法机构综合行使按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权，占总数的52%；合川等8个执法机构综合行使了按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权和行政许可权，占33.3%；开县、江津、丰都等3个综合执法机构除行政处罚、行政许可权外，还综合行使

了其他执法职能。对综合执法实施主体，实施主体与法制工作机构合署办公的有16个，约占67%；综合执法由独立机构行使的有8个，占33％。对综合执法的管理范围，有15个机构综合行使了种植业和畜牧业方面的行政执法权，占总数的63%。其中，1个区将植物检疫纳入综合执法范围,2个区县将植物检疫和动物检疫均纳入了综合执法范围；因地方机构设置的原因，有9个执法机构对种植业和畜牧业方面的行政执法权分别进行了综合。

(二)基本特征

分析我市农业综合执法机构性质和职能特征，主要体现为“四为主”，即：

1、机构性质以事业单位为主。在被调查的24个执法机构中，除荣昌县、双桥区和巴南区以外，其他21个机构都属于事业单位。其中，超过一半的机构明确规定为行政执行类事业单位，另外的部分机构为其他类的事业单位。

2、执法领域以本部门法定执法职能为主。多数农业综合执法机构在种养殖业范围内综合行使农业（畜牧、渔业、饲料）行政主管部门的法定执法权，未将动、植物检疫等授权有关机构的执法范围纳入农业综合执法内。也有一部分农业综合执法机构将本部门管理范围内的授权执法权都纳入综合执法的范围，统一行使本区域内的农业行政执法工作。

3、职能范围以综合行政处罚权和行政许可权为主。根据调查的数据显示，超过一半的机构仅综合了行政处罚权；近三分之一的机构综合了行政处罚权和部分许可权；另外也有小部分机构综合了行政处罚权、许可权和收费权等其他执法职能。