公共资金绩效审计

公共资金绩效审计

【摘要】现阶段，绩效审计已成为世界各国国家审计的重心，公共资金绩效审计是其重要组成部分。公共资金绩效审计的范围是所有使用公共资金的单位和项目，为了发挥公共绩效审计的作用，首先要确定合适的审计目标，正确发现存在问题，提出合理地、可操作地审计意见，选择合适项目进行审计公告，必要时实施后续跟踪审计。

【关键词】公共资金绩效审计

公共资金绩效审计是指审计机关按照一定的标准，运用适当的程序和方法，客观、系统地对被审计单位管理和使用财政性资金及其他公共资源的经济性、效率性和效果性进行审查、分析、评价，提出改进意见，为有关方面决策提供信息的行为。

20 世纪70 年代以来，绩效审计已成为世界各国国家审计的重心，经济性、效率性和效果性成为绩效审计的核心内容。1983 年我国建立社会主义审计制度开始，绩效审计就以经济效益审计名义展开。2008 年《审计署2008 至2012 年审计工作发展规划》提出：在注重真实性、合法性审计的同时，全面推进绩效审计。《规划》要求到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。至此，绩效审计正名并全面铺开。

一、公共资金绩效审计的范围

2014 年的全国审计工作会议前，李克强在听取审计署工作汇报时强调：加强依法审计，实行全覆盖监督，切实看住管好公共资金。凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。据此笔者认为公共资金绩效审计的范围涵盖使用公共资金的所有单位和项目。具体包括对公共投资领域的为公民服务的投资项目，如市政基础设施建设、

农业水利及文化教育卫生设施等社会公共事业的公共投资项目绩效审计；政府或政府部门负责管理、分配和利用公共资源如各种慈善资金、社会保障、农业环保等专项资金的公共资源效益审计；使用财政资金提供基本公共服务的部门，如义务教育、公共卫生、社会治安以及食品药品安全等的公共部门绩效审计。

对公共投资项目的绩效审计，如《某省审计厅对某高速公路建设绩效审计》，要从投资立项、招投标、资金拨付，直至建成使用全过程，审计其支出的经济性、产出的社会效益性和环境效益性。对于公共资源效益审计如《对某区环保专项资金的绩效审计》要关注政府能否合理、经济地使用环保专项资金，资金使用后的社会效益如何，是否达到预期目标。对公共部门绩效审计如《某区五保老人颐养院运行管理情况绩效审计》，就要关注颐养院运行过程中对人、财、物资源的消耗利用状况；履行五保老人集中供养这项职责时的能力与效率如何；以及实施五保老人集中供养这项政策的社会效益如何等。

二、公共资金绩效审计的目标

纵观各国绩效审计，大多是围绕经济性、效率性、效果性进行开展的，实际上经济性、效率性、效果性无法涵盖公共资金绩效审计的多样性和复杂性，尤其是公共资金项目大多是无经济效益的公益性较强的项目。例如福利资金与公共投资性支出具有明显不同的特征，前者审计目的主要是其公平性，后者强调其经济性、效率性、效果性的同时也要关注其环境性评价。

总的来说公共资金绩效审计的目标是抑制代理人在履行公共管理责任方面的机会主义行为，从而提高公共资金的使用效率和效果。具体表现为:对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查；对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见；发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，以帮助被审计单位进行整改。随着社会的发展及公众问责需求的变化，公共资金绩效审计将由评价、反映被审计单位的工作绩效为主，扩大到帮助被审计单位寻找管理漏洞，防止损失浪费，挖掘工作潜力，改进管理等方面，从而提高被审计单位的自控能力，促进其进一步提高工作绩效。

对于投资项目绩效审计应紧紧围绕投资过程和投资结果，主要查证四方面问题：一是投资决策，查证投资项目是否为当前所需，规模大小是否合适，是否为“政绩工程”；二是建设管理，查证是否切实地履行基建报批程序，征地拆迁、招投标、承发包和合同签订有无违规，建设管理、设计、监理是否到位，有无质量事故或延误工期等等；三是资金使用，查证筹资渠道是否合规，资金到位是否及时足额，有无转移、挪用、截留、出借等，费用开支是否符合规定，成本核算（包括工程造价）是否真实、完整、合法等等；四是投资效果，查证是否及时验收，交付使用，是否达到决策目标，通过各项指标评价经济效益和社会效益。

对公共资源使用的绩效评价，例如某类专项资金的绩效审计，在资金的使用过程中包括资金的合规性和有效性两个方面的检查评价，其中合规性又包括了体制、规则、程序、标准等内容，有效性是指资金使用的微观效果，是否做到了少花钱，多办事，办好事。在使用后即公共服务消费阶段，绩效审计则要测评其社会效益，包括公众的满意程度、受益范围、受益群体、实际效果等内容。通过这些审计，发现资金管理与使用过程中存在的问题，揭示资金管理单位管理不善造成的损失浪费现象，规范其资金管理，最大限度地发挥公共资金使用效益。

部门绩效审计的具体目标是：促进部门提高服务质量、以较低的成本较高的工作效率实现其管理职能、节省费用开支、改进工作方法、避免浪费改善管理绩效。

为了保证审计结论的可靠性和说服力，在确定审计目标应该考虑下列因素：一是重要性，金额越大，性质越严重对政府和公众的影响或意义越大；二是管理风险，管理不善的可能性越大，越要进行审计；三是预估审计能够发挥作用，取得的审计结果对公众有意义，能够提出有价值的改进建议；四是审计的可操作性，审计人员可以获取相关资料并有可接受的评价

标准。所以每一个公共资金绩效审计项目的均需要确定正确的审计目标，从而最有效地利用有限的审计资源，最优化地实现审计目标，而不是包罗万象面面俱到。下面举例说明如何确定公共资金绩效审计的目标：

1.比较中外项目投资绩效审计在确定审计具体目标上的不同，我国的项目绩效审计更关注投资过程的经济性、效率性和效果性。

例1：澳大利亚维多利亚审计局2002 年6 月 4 日签发的审计报告：《地方政府的道路管理》，其中审计目标、范围和重点的表述如下：“本次审计主要是评价地方理事会对道路资产的管理工作是否经济地、有效率地、有效果地使道路的使用寿命和其功能达到最大。具体对下面事项的检查：（1）现存道路网状况；（2）地方理事会在维护道路资产和承担管理责任的各项工作是否充分；（3）州政府是否推动和鼓励地方理事会在资产管理方面做到尽善尽美。”

例2：我国2009 年某省审计厅对某高速公路建设绩效审计，审计目标：通过对N 高速公路建设项目的建设、设计、施工、运营管理等情况的审计和分析，评价项目执行的适应性、经济性、效率性和效果性，揭示影响项目绩效的主要因素，分析产生问题的原因，在建设管理体制、设计质量、投资控制等方面提出合理化建议，促进不断提高建设资金使用效益和进一步提升建设管理水平。

从上述例子中我们可以看出，中外在审计具体目标确定表述时区别：澳大利亚是针对某个政府职能是否完成而展开的，如使道路的使用寿命和其功能达到最大，经济性、效率性和效果性都是对政府职能完成情况的基本要求，其本身不是目的。我国的审计目标似乎更侧重于过程，而对核心的功能问题强调不够，把经济性、效率性、效果性，这些基本要求直接转化为审计目标，反而对这条高速公路的使用寿命和功能如何达到最大化并不关注。

2.审计目标决定审计的方向，对审计全过程都会产生影响，因此有必要将审计总目标分解成容易实现的小目标。

对一个审计项目来说，审计目标通常宽泛抽象，不容易被审计组成员所理解。因此，为使审计目标对审计项目的执行具有指导性，应该对审计目标进行分解。首先将审计总目标分解成若干子目标，然后对子目标再逐个进行分解为若干具体的小目标，这样层层分解目标的过程，就是把一个个抽象的问题分解为众多的小问题的过程，直到分解出来的问题，审计人员可以直接收集信息和证据进行回答为止。

例3：青岛市审计局2003 年9-11 月进行的《某市淘汰燃煤锅炉财政资金投资效益审计》的审计总目标是：通过淘汰燃煤锅炉财政资金的审计，反映财政资金的使用效益情况，对该资金的立项、使用过程、项目建成后的管理的经济性、效率性、效果性、适当与公正性、环保性进行评价，并就使用财政资金过程中的薄弱环节和出现的问题，以及在审计过程中遇到的其他问题向有关部门提出可行性的建议，以便更好地发挥财政资金的使用效益，并能通过该项审计探索出下一步实施效益审计的路子。具体的目标包括：该项目及其子项目的立项