中国的食品安全监管体系与模式
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中国的食品安全监管体系与模式
山西农业大学食品科学与工程学院 冯翠萍 ndfcp@163.com
一、不断调整的中国食品安全体系
第一阶段：2003年之前，以卫生部门为主监管
第二阶段：2003年之后，2012年之前，分段监
管与综合协调相结合
第三阶段：2012年之后，监管主体进一步集中
2003—2008年：食品药品监管局负责 综合协调
如不改变现行模式，监管水平和效果都不可能明显
改观。如地沟油事件。
二、分析与思考
分析与思考（3） 技术支持 如何加强风险管理的技术支撑？ 目前国家食品安全风险评估中心的角色 是否需要重新定位？ 风险分析中心在卫计委下如何发挥作用？
三、食品安全控制体系不断完善
1.建立食品安全全程监控体系刻不容缓
国务院食品安全委员会框架图
军需食 品
中央军委
国务院
国务院食品安全委员会
农业部
农产品&转基因
综合协调
食品安全办
综合协调
卫生部
标准、监测、评估
质检总局
加工食品&食品 进出口
商务部
生猪屠宰
工商总局
流通环节 Food Safety Administration System of China
工信部
食品生产企业行业
食品药品 监管局
餐饮＆保健食品
粮食局
储备粮质量安全
2011年12月-2013年3月
在国家层面，实行分段监管为主、品种
监管为辅和综合协调相结合体制。 在地方政府层面，实行地方政府负总责 下的部门分段监管和综合协调相结合体制。
当前我国食品安全监管体制
国务院
国家食品安全委员会
农业部
农产品
国家卫生与计划委员会
改革余地
二、分析与思考
分析与思考（1）
标准制定与执行分属两个部门
理论上正确—避免既当裁判员又当运动 员；有利于以评估为基础来制定标准。 实际上矛盾难免—部门间不通气，协调 难。如白酒塑化剂事件。
二、分析与思考
分析与思考（2）
取消分段管理体系后，监管模式是关键
现行模式—依赖于抽样、检验
先进模式—过程监管
3. 广大人民群众对食品要求
可持续发展
安全
营养 口味 价格
4. 食品安全控制体系的发展
？ ？
ISO 22000—————满足顾客需求 GAP/GDP/GMP/HACCP------- 合格食品 产品标准/抽样检验———— 合格食品 凭样：样品 （外观控制）
GMP
GMP ——良好生产操作规范
食品GMP是一种食品质量保证体系，其宗旨是 在食品制造、包装和贮藏等过程中，确保人员、 建筑、设施和设备均能符合良好的生产条件，
H M L
KEYS: L = Low M = Medium H = High
Risk Level
Possibilities
风险评估模型图
危害 发生 的可 能性 高 中 低 无 Sa Mi Ma Cr Sa Mi Ma Ma Sa Mi Mi Mi Sa Sa Sa Sa 无 低 中 高 危害的严重性
经济一体化需要保证食品的安全 中国加入WTO给食品的国际贸易开 通了顺畅的渠道，同时给食品安全控制提 出了更高的要求。
2. 我国食品安全保障体系已成为 和谐社会发展的瓶颈
重大食品安全恐慌事件的警示
食品安全问题是公共健康面临的主要威胁
经济发展及人民生活质量的提高对食品安全提 出了更高的要求 绿色技术壁垒已成为我国农产品和食品国际贸 易的最大障碍
5. 建立 校正措 施
4. 建立 监控系统
HACCP特点
高效性 通用性 科学性 预防性 可操作性 可树立消费者的信心
全面性
协调性
验证
监测：纠正措施
C
改进
A P
D
实施
安全 产品 的策 划和 实现
危害 分析 的预 备步 骤
危害 分析
控制 措施 的确 认
建立HACCP 建立操作性 前提方案
P D
P D A C
A C
提高过程管理水平 基础过程管理
H A C C P
危害分析
ISO22000
目标
符合CAC的HACCP原理； 协调自愿性的国际标准；
把HACCP同先决条件以及标准卫生操作程序
兼容； 提供一个用于审核（内审、第二方审核、第三 方审核）的标准； 构架与ISO9001:2000和ISO14001:1996相一致； 提供一个关于HACCP概念的国际交流平台。
政府层面
食品安全控制/风险管理
高水平，通则 政策为基础的导则 特殊的标准/准则
操作层面
食品安全管理
食品供应链水平的本 地和特殊的管理
The end!
防止食品在不卫生的条件下，或在可能引起污
染或品质变坏的环境中操作，以保证食品质量
稳定。
HACCP
HACCP—危害分析和关键控制点体系
是应用于食品生产中确保食品安全的一种系统 方法： 是一种预防性的食品安全控制体系
宗旨是减少或消除食品安全问题
HACCP
1. 危害 HACCP基本原则
分析
7. 建立验 证体系 6. 建立 有效的 档案体 系 2. 关键 控制点 的识别 3. 建立关 键控制点 的临界范 围
防御性食品安全体系打下了基础。
风险评估及标准制定职能与食品 安全监管部门分开，避免了过去既是 裁判员又是运动员的尴尬局面。
检验检测机构的职能转变 检验检测体系“去部门化”、
“管办分离”，实现资源共享，建立
法人治理结构，形成统一的检测机构。
新体制的特色
总局总揽全局 食药总局与国务院食安办二位一体 大局已定，但留有进一步改革的余地 进出口监管留在质监局？ 标准制定留在卫计委？
14.0% 13.6% 13.6% 12.3% 8.8% 8.1% 6.2% 5.8% 4.9% 4.9% 3.2% 2.3% 1.3% 0.6% 0.3%
Session 1 – 5/31
什么是风险？
风险就是度量一个不利事件发生的可能性
及其不利结果
风险 = 可能性 × {不利结果}P
风险评估
风险评估 标准制定
食药总局
食品加工 食品流通 食品消费
当前我国食品安全监管体制
监管主体进一步集中
形成以农业、食药为监管主体，卫计
委为科技支撑，国家食安委为综合协调的
两段式的监管新格局。大大减少了链条中 的空白点、盲点，降低成本。
国家风险评估中心的成立和统一的食 品安全标准 为建立在风险评估科学基础上的
ISO22000
内容
良好生产实践或其他先决项目的要求
HACCP规则方面的要求 管理体系的要求
HACCP、ISO、GMP三者关系
Food Safety Management Quality Management Long-term manageri al Strategy
Generic
风险降低的水平： 通常不能满足要求
风险降低的水平： 不断改进
能够使人联想到风险的词汇
其他包括
危险 22%
事故 22%
机会 6% 经济学的 7% 疾病 8% 没有经验 的 8%
其他 27%
环境 警告 工业的 冒险的 游戏 火灾/爆炸 吸烟 性行为 孩子 毒药 医学设备 战争/武器 犯罪 不确定的 自然灾害
Specific
All Quality Element Quality System (eg, ISO9000)
Food Safety Assurance Plan GMP/GHP (product-process (always specific) applied) =HACCP PLAN
eg, TQM
2008年—2010年：卫生部负责综合协调
2010年—2011年，食品安全办承办国务院
食品安全委员会交办的综合协调任务
国务院食品安全委员会
（三位副总理任主任、副主任，19个部门组成）
国务院食品安全委员会办公室 （国务院副秘书长兼任主任、正部级，编制55人）
综合司 协调指导司 监督检查司 应急管理司 政策法规司 宣传与科技司
技 术
GMP
HACCP
ISO
管理
但是，HACCP体系的许多决策都是 基于定性而非定量的数据。因此，需要用 定量的风险分析的方法，改进食品安全控 制体系。
同时，国际贸易中的SPS/WTO协议， 要求食品安全管理必须以科学为依据。
四、未来食品安全控制体系的发展
风险
卫生差Biblioteka Baidu
必要卫生
过度卫生控制
HACCP 可接受水平 卫生
风险分析和现代食品安全体系
风险分析：
是传统食品安全体系向现代食品安全 体系转变的必要组成部分； 提供以科学为基础的食品安全管理
现代食品安全体系的效能
食品安全体系的特性
传统食品安全体系 现代食品安全体系
•反应式 •政府承担主要责任 •非结构风险分析 •基于终端产品的 检测和测试
•预防式 •责任分担 •强调从农田到餐桌全过程 •利用结构化风险分析 •建立优先顺序 •综合式食品控制 •基于过程控制
食品危害风险评估模式
可能 严重性 灾难性 Ⅰ 1 严重性 Ⅱ 3 4 中度 Ⅲ 5 9 可忽略 Ⅳ 13 17 中等风险 10 18 14 19 频繁 A 极高风险 2 高风险 7 低风险 16 20 11 15 可能 B 偶尔 C 6 很少 D 8 不可能 E 12
极高风险
高风险
中等风险
低风险
食品安全保证体系建设的主要内容
山西农业大学食品科学与工程学院 冯翠萍 ndfcp@163.com
一、不断调整的中国食品安全体系
第一阶段：2003年之前，以卫生部门为主监管
第二阶段：2003年之后，2012年之前，分段监
管与综合协调相结合
第三阶段：2012年之后，监管主体进一步集中
2003—2008年：食品药品监管局负责 综合协调
如不改变现行模式，监管水平和效果都不可能明显
改观。如地沟油事件。
二、分析与思考
分析与思考（3） 技术支持 如何加强风险管理的技术支撑？ 目前国家食品安全风险评估中心的角色 是否需要重新定位？ 风险分析中心在卫计委下如何发挥作用？
三、食品安全控制体系不断完善
1.建立食品安全全程监控体系刻不容缓
国务院食品安全委员会框架图
军需食 品
中央军委
国务院
国务院食品安全委员会
农业部
农产品&转基因
综合协调
食品安全办
综合协调
卫生部
标准、监测、评估
质检总局
加工食品&食品 进出口
商务部
生猪屠宰
工商总局
流通环节 Food Safety Administration System of China
工信部
食品生产企业行业
食品药品 监管局
餐饮＆保健食品
粮食局
储备粮质量安全
2011年12月-2013年3月
在国家层面，实行分段监管为主、品种
监管为辅和综合协调相结合体制。 在地方政府层面，实行地方政府负总责 下的部门分段监管和综合协调相结合体制。
当前我国食品安全监管体制
国务院
国家食品安全委员会
农业部
农产品
国家卫生与计划委员会
改革余地
二、分析与思考
分析与思考（1）
标准制定与执行分属两个部门
理论上正确—避免既当裁判员又当运动 员；有利于以评估为基础来制定标准。 实际上矛盾难免—部门间不通气，协调 难。如白酒塑化剂事件。
二、分析与思考
分析与思考（2）
取消分段管理体系后，监管模式是关键
现行模式—依赖于抽样、检验
先进模式—过程监管
3. 广大人民群众对食品要求
可持续发展
安全
营养 口味 价格
4. 食品安全控制体系的发展
？ ？
ISO 22000—————满足顾客需求 GAP/GDP/GMP/HACCP------- 合格食品 产品标准/抽样检验———— 合格食品 凭样：样品 （外观控制）
GMP
GMP ——良好生产操作规范
食品GMP是一种食品质量保证体系，其宗旨是 在食品制造、包装和贮藏等过程中，确保人员、 建筑、设施和设备均能符合良好的生产条件，
H M L
KEYS: L = Low M = Medium H = High
Risk Level
Possibilities
风险评估模型图
危害 发生 的可 能性 高 中 低 无 Sa Mi Ma Cr Sa Mi Ma Ma Sa Mi Mi Mi Sa Sa Sa Sa 无 低 中 高 危害的严重性
经济一体化需要保证食品的安全 中国加入WTO给食品的国际贸易开 通了顺畅的渠道，同时给食品安全控制提 出了更高的要求。
2. 我国食品安全保障体系已成为 和谐社会发展的瓶颈
重大食品安全恐慌事件的警示
食品安全问题是公共健康面临的主要威胁
经济发展及人民生活质量的提高对食品安全提 出了更高的要求 绿色技术壁垒已成为我国农产品和食品国际贸 易的最大障碍
5. 建立 校正措 施
4. 建立 监控系统
HACCP特点
高效性 通用性 科学性 预防性 可操作性 可树立消费者的信心
全面性
协调性
验证
监测：纠正措施
C
改进
A P
D
实施
安全 产品 的策 划和 实现
危害 分析 的预 备步 骤
危害 分析
控制 措施 的确 认
建立HACCP 建立操作性 前提方案
P D
P D A C
A C
提高过程管理水平 基础过程管理
H A C C P
危害分析
ISO22000
目标
符合CAC的HACCP原理； 协调自愿性的国际标准；
把HACCP同先决条件以及标准卫生操作程序
兼容； 提供一个用于审核（内审、第二方审核、第三 方审核）的标准； 构架与ISO9001:2000和ISO14001:1996相一致； 提供一个关于HACCP概念的国际交流平台。
政府层面
食品安全控制/风险管理
高水平，通则 政策为基础的导则 特殊的标准/准则
操作层面
食品安全管理
食品供应链水平的本 地和特殊的管理
The end!
防止食品在不卫生的条件下，或在可能引起污
染或品质变坏的环境中操作，以保证食品质量
稳定。
HACCP
HACCP—危害分析和关键控制点体系
是应用于食品生产中确保食品安全的一种系统 方法： 是一种预防性的食品安全控制体系
宗旨是减少或消除食品安全问题
HACCP
1. 危害 HACCP基本原则
分析
7. 建立验 证体系 6. 建立 有效的 档案体 系 2. 关键 控制点 的识别 3. 建立关 键控制点 的临界范 围
防御性食品安全体系打下了基础。
风险评估及标准制定职能与食品 安全监管部门分开，避免了过去既是 裁判员又是运动员的尴尬局面。
检验检测机构的职能转变 检验检测体系“去部门化”、
“管办分离”，实现资源共享，建立
法人治理结构，形成统一的检测机构。
新体制的特色
总局总揽全局 食药总局与国务院食安办二位一体 大局已定，但留有进一步改革的余地 进出口监管留在质监局？ 标准制定留在卫计委？
14.0% 13.6% 13.6% 12.3% 8.8% 8.1% 6.2% 5.8% 4.9% 4.9% 3.2% 2.3% 1.3% 0.6% 0.3%
Session 1 – 5/31
什么是风险？
风险就是度量一个不利事件发生的可能性
及其不利结果
风险 = 可能性 × {不利结果}P
风险评估
风险评估 标准制定
食药总局
食品加工 食品流通 食品消费
当前我国食品安全监管体制
监管主体进一步集中
形成以农业、食药为监管主体，卫计
委为科技支撑，国家食安委为综合协调的
两段式的监管新格局。大大减少了链条中 的空白点、盲点，降低成本。
国家风险评估中心的成立和统一的食 品安全标准 为建立在风险评估科学基础上的
ISO22000
内容
良好生产实践或其他先决项目的要求
HACCP规则方面的要求 管理体系的要求
HACCP、ISO、GMP三者关系
Food Safety Management Quality Management Long-term manageri al Strategy
Generic
风险降低的水平： 通常不能满足要求
风险降低的水平： 不断改进
能够使人联想到风险的词汇
其他包括
危险 22%
事故 22%
机会 6% 经济学的 7% 疾病 8% 没有经验 的 8%
其他 27%
环境 警告 工业的 冒险的 游戏 火灾/爆炸 吸烟 性行为 孩子 毒药 医学设备 战争/武器 犯罪 不确定的 自然灾害
Specific
All Quality Element Quality System (eg, ISO9000)
Food Safety Assurance Plan GMP/GHP (product-process (always specific) applied) =HACCP PLAN
eg, TQM
2008年—2010年：卫生部负责综合协调
2010年—2011年，食品安全办承办国务院
食品安全委员会交办的综合协调任务
国务院食品安全委员会
（三位副总理任主任、副主任，19个部门组成）
国务院食品安全委员会办公室 （国务院副秘书长兼任主任、正部级，编制55人）
综合司 协调指导司 监督检查司 应急管理司 政策法规司 宣传与科技司
技 术
GMP
HACCP
ISO
管理
但是，HACCP体系的许多决策都是 基于定性而非定量的数据。因此，需要用 定量的风险分析的方法，改进食品安全控 制体系。
同时，国际贸易中的SPS/WTO协议， 要求食品安全管理必须以科学为依据。
四、未来食品安全控制体系的发展
风险
卫生差Biblioteka Baidu
必要卫生
过度卫生控制
HACCP 可接受水平 卫生
风险分析和现代食品安全体系
风险分析：
是传统食品安全体系向现代食品安全 体系转变的必要组成部分； 提供以科学为基础的食品安全管理
现代食品安全体系的效能
食品安全体系的特性
传统食品安全体系 现代食品安全体系
•反应式 •政府承担主要责任 •非结构风险分析 •基于终端产品的 检测和测试
•预防式 •责任分担 •强调从农田到餐桌全过程 •利用结构化风险分析 •建立优先顺序 •综合式食品控制 •基于过程控制
食品危害风险评估模式
可能 严重性 灾难性 Ⅰ 1 严重性 Ⅱ 3 4 中度 Ⅲ 5 9 可忽略 Ⅳ 13 17 中等风险 10 18 14 19 频繁 A 极高风险 2 高风险 7 低风险 16 20 11 15 可能 B 偶尔 C 6 很少 D 8 不可能 E 12
极高风险
高风险
中等风险
低风险
食品安全保证体系建设的主要内容