我国PPP项目政府监管机制设计_叶晓苏
《PPP模式下财政监管问题研究—以浙江省为例开题报告文献综述6400字》
[1]侯昕宇：“PPP项目的财政监管研究”，《行政事业资产与财务》，2015年10期。
[2]王宝华：“政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究”，《新经济》，2016年18期。
[3]张偲：“地方政府投融资公私合作制的监管体制创新研究”，《当代经济管理》，2015年04期。
[4]李业雷：“浅谈PPP项目推进中存在的问题及其建议——以山东省嘉祥县为例”，《财政监督》，2016年10期。
（2）PPP 模型的管理政策研究：
Vincent I Ogu（2000）对现行PPP法律法规的完善问题进了探讨，特别指出在没有实施过PPP项目的发展中国家，PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与私人企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采取公私合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。PPP模式面临的第一个障碍是某些成文的法律法规对它的限制。
刘穷志、任静（2016）在其《中国 PPP 模式政府监管制度设计》中提出如果缺乏透明、严格的监管机制，盲目推广PPP项目的确有可能引发地方政府债务规模膨胀，带来新的风险隐患。事实上，在同等条件下PPP仅仅改变政府现金支出的时间，不改变未来现金支出的净现值。因此，建立清晰的财政承诺监管机制，对财政承诺及时准确地进行评估和管理，有利于政府正确认识财政负担，做好PPP模式的适用性和项目的可行性分析，确保PPP项目真正物有所值，防范财政风险。
香港地区的《PPP 指南（PPP Guide 2008）》中指出，服务水平协议（Service Level Agreement） 中的基于产出、结果的绩效要求很大程度上影响最终的服务提供水平，因此，为了促进合同管理：特许经营者要定期向政府业主部门就几个关键绩效指标的监控结果进行汇报；除了日常的监管之外，还要接受抽查和第三方的独立审查、审计。
PPP项目契约机制设计及项目治理
PPP项目契约机制设计及项目治理PPP项目契约机制设计及项目治理2016-12-06作者：中银（南京）律师事务所姜若安摘要为促进PPP模式的健康发展，针对PPP项目具有参与主体的多样性，项目内容的复杂性，履行时间的长久性，风险种类多及发生概率高的特性。
通过契约合理分配各方主体的责、权、利，协调PPP项目的合同体系，把握PPP项目治理结构的主架构，进行有效的机制设计，最大限度地促使参与各方形成合作型契约关系，实现高效的项目治理,从而使PPP项目的合作剩余最大化。
在现行法制不完备的环境下，通过法理论证和充分竞争所形成的合同体系，具有更高的灵活性及适时性，可以弥补立法滞后的缺陷。
因此，良好的契约机制设计，在项目治理中的作用就显得尤为重要。
关键词：PPP项目契约机制设计项目治理一、PPP模式的项目治理（一）、PPP模式简介及推广应用1、PPP模式简介众所周知，PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，简单地说，就是“公私合作模式”。
但不同机构、不同学者对此有不同的定义，主要的有：欧盟委员会：包含两层含义：第一层是为满足公共产品需要而建立的公共和私人部门之间的各种合作关系；第二层是为满足公共产品的需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[1]。
世界银行：世界银行使用术语PSP（private sector participation，公私合作）泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的PPP一致。
亚洲开发银行：为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
加拿大PPP国家委员会：PPP是建立在公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础之上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好的满足公共需求。
美国PPP国家委员会：PPP结合私人部门和公共部门的特点，利用私人资源提供公共产品。
公共选择理论视域下的PPP模式政府政策研究
第22期2018年8月No.22August ，2018姚艺惠，叶小燕（广西大学公共管理学院，广西南宁530004）引言自从PPP 项目被引入中国以来，引起了研究人员的关注。
私人投资公共基础设施可以追溯到18世纪的欧洲国家，一个著名的例子就是为巴黎提供饮用水的特许合同。
具体来说，私营公司迄今为止参与了设施的开发，包括设计、融资、建造、所有权和/或公共部门公用事业或服务的运作。
另一方面，在中国，参与PPP 项目的是外国公司或国际金融机构，而不是国内机构，中国最成功的PPP 项目可能是1997年广西来宾的B 电站了［1］。
事实上，PPP 形式多种多样，包括以前国有工业的彻底私有化和外包服务。
后者包括由私人公司执行的服务，例如垃圾收集和清理，以及在提供社会基础设施方面使用私人资金。
本文首先描述了PPP 的定义，然后对公共选择理论进行简要的阐述，接着对我国PPP 模式的政府政策现状进行分析，并以澳大利亚为例，提出可供我国政府参考的有关政策建议。
1核心概念解析与理论阐释1.1PPP 模式允许私营企业为公共部门基础设施项目融资的想法导致了公私合营的出现。
然而，由于PPP 项目的许多形式和不同国家的情况，PPP 有不同的定义。
在英国，联合国开发计划署表明PPP 的定义应该是广泛的，甚至政府官员和当地社区组织之间非正式的对话，这被认为是必要的成功的公私合伙制，应包括在内。
在美国，国家—私营部门伙伴关系委员会将PPP 定义为：公共部门机构与营利性私营部门开发商之间的契约安排，即为了提供公共服务或发展公共基础设施而共享资源和风险。
在加拿大，公私伙伴关系委员会将PPP 定义为：最好地满足明确的公共需求部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定。
在香港，Efficiency Unit 创建了一个新的关注私营部门参与的机构（Pri⁃vate Sector Involvement ，PSI ），以协助政府履行其优先事项，建立在明确承认公共资金有限的基础上。
我国PPP模式下政府审计问题及对策浅析——以杭州湾跨海大桥为例
工作研究—8—我国PPP 模式下政府审计问题及对策浅析——以杭州湾跨海大桥为例曲泓锟（青岛科技大学，山东 青岛 266100）引言：在我国经济发展新常态下,PPP 模式在深化改革持续推进的进程中得到了有效推广,在解决政府基础设施供给不足的问题,创造新的产业链、新的增长点,强化政府法治及契约意识等方面体现出了初步优势。
但我国目前对于PPP 项目的研究较少,从政府审计视角出发的研究内容仍然处于探索阶段。
基于此,本文将通过结合政府审计当前的审计工作重点,探索PPP 项目政府审计工作的绩效审计重点内容，对PPP 模式公共项目应纳入政府审计范围及审计中应重点关注的问题展开研究和探讨，结合当前的政策方向和实践需求，有效的完善审计制度、指导审计实践。
1.我国PPP 模式下政府审计发展现状——杭州湾跨海大桥PPP 项目1.1.杭州湾跨海大桥PPP 项目介绍 出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17 家民营企业以BOT 形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。
然而现在投资人股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目。
地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。
通车5年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。
而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。
按照30年收费期限，可能无法回收本金。
1.2.杭州湾跨海大桥PPP 项目政府审计现状 （1）政府审计实施的全周期覆盖面不足 在大桥建设期间，浙江省的材料价格呈上涨趋势，5年内从104.4上升到109.5的价格指数，由此推算出项目在材料费用上要多花费一大笔钱。
由于项目建设运行时间具有长期性且在项目目标实现过程中内外部环境是多变的,很难将许多不可控危机考虑在内。
项目从规划到建成期间多次追加投资,从64亿涨到118亿，可见在项目开始前对经济可行性进行审计时，没有考虑到物价因素，其次在后期的定价中，没有预料到成本上升，导致后期社会资本方要求保证回报率进而要求提高收费。
经济新常态下我国PPP模式的问题与对策分析
城乡建设与发展农村经济与科技2018年第29卷第14期（总第442期）从十八届三中全会中提出的进入“经济新常态”以来，我国在经济增长方面由原来的高速增长逐步向中高速增长过渡，并提出我国经济发展战略的重点是“过渡好转换发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，目标旨在形成一套新常态下的经济发展模式。
PPP项目作为一种高效的融资模式进入我们的视野，为经济的高质量发展阶段注入新动力，在我国掀起了一阵PPP融资热潮。
1 PPP模式的内涵及优势PPP模式是指公共部门与私人部门的伙伴关系，是指二者通过签订相关合同，在基础设施建设、公共产品、公共服务领域明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利进行。
与其他三种公共产品供给模式——政府供给、私人供给、第三部门供给相比，PPP模式有如下优势：1.1 缓解地方政府财政压力单纯的政府供给或私人供给对于符合经济新常态下的公共基础设施融资来说都是一项艰巨的工程，传统的融资模式无疑给地方财政带来巨大的压力，使地方政府负债累累。
PPP模式下的融资模式将社会资本融入，用少量的地方财政吸引大量的社会资金参与，有助于缓解地方财政压力，使经济向高质量的方向发展。
1.2 有利于政府职能转变，提高政务水平传统的政府供给使政府过多地干预微观事务，PPP模式下的融资模式使政府将注意力转向更多的社会需要领域，提高公共服务的质量与效率，简政放权，实现现代国家治国理念。
1.3 实现投资主体多元化，激发非公有制经济活力相较于传统的私人供给，PPP模式可以打破公共领域的投资壁垒，让更多的社会资本融入公共基础建设领域，拓宽企业融资渠道和发展空间，激活社会存量资金，促进投资体制改革，进一步激发整个非公有制经济活力。
1.4 实现风险均摊、利益共享传统的政府单方投资公共基础设施往往受制于投资期长，投资金额大等特点，导致在开发、建设、运营、信用等方面面临着一系列风险。
PPP模式以其高效的融资模式，秉承风险控制者承担风险的原则，将财政投资风险平均分配在政府和社会资本之间，达到风险共担利益共享。
PPP项目相关国家政策文件汇编
PPP项目相关国家政策文件汇编PPP项目相关国家政策文件汇编2014年至2016年1月（内部资料）PPP项目相关国家政策文件1、2014年9月21日国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》2、2014年9月23日财金（2014）76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》3、2014年11月16日国发〔2014〕60 号《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》4、2014年11月29日财金（2014）113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》5、2014年11月30日财金（2014）112号《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》6、2014年12月2日发改投资（2014）2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）7、2014年12月30日财金〔2014〕156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》8、2014年12月31日财库〔2014〕214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》9、2014年12月31日财库〔2014〕215号《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》10、2015年2月13日财建〔2015〕29号《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》11、2015年3月10日发改投资[2015]445号《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》12、2015年4月7日财金[2015]21号《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》13、2015年4月21日财综[2015]15号《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》14、2015年4月25日第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》15、2015年5月11日国办发〔2015〕40号《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》16、2015年5月22日国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》17、2015年6月25日财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》18、2015年6月30日财库〔2015〕124号《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》19、2015年9月25日财金[2015]109号《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》20、2015年12月18日财金[2015]158号《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》21、2015年12月18日财金[2015]166《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》22、2015年12月18日财金[2015]167号《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知》23、2016年财政部《政府和社会资本合作法》征求意见财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014 76号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系，现就有关问题通知如下：一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
国内公共管理领域PPP研究热点与前沿的可视 化分析 ——基于CNKI 2013~2019年核心期刊PPP研究数据
Advances in Social Sciences 社会科学前沿, 2019, 8(5), 789-797Published Online May 2019 in Hans. /journal/asshttps:///10.12677/ass.2019.85110Visualization Analysis of Hotspots andFrontiers of PPP Research in DomesticPublic Management—PPP Research Data Based on CNKI Core Periodicals from 2013 to2019Ruilian GuoHuazhong University of Science and Technology, Wuhan HubeiReceived: Apr. 30th, 2019; accepted: May 10th, 2019; published: May 17th, 2019AbstractIn order to clarify the research hotspots and frontiers of the Public Private Partnership in the field of public management, CiteSpaceV software was used to analyze the PPP main research literature in the subject based on the CNKI database. Keyword co-occurrence network and explosive words were used to extract the current research TOP10 hotspot topics, and author and institutional co-operation network to point out the closeness and regionality of existing cooperation. Using the time series maps of keywords, it is predicted that the research trends in 2019 will still focus on “risk prevention”, “precise poverty alleviation” and “government regulation”, “standardization”and so on.KeywordsPublic Management, PPP, Research Hotspot, Frontier Trend, Visual Analysis国内公共管理领域PPP研究热点与前沿的可视化分析——基于CNKI 2013~2019年核心期刊PPP研究数据郭瑞莲华中科技大学，湖北武汉郭瑞莲收稿日期：2019年4月30日；录用日期：2019年5月10日；发布日期：2019年5月17日摘要为明晰公共管理学科范畴内研究公私合作伙伴关系的目前热点及前沿，运用CiteSpace V 软件，基于CNKI 数据库对学科内PPP 主要研究文献进行可视化图谱分析。
PPP项目中地方政府监管存在的问题及解决对策
PPP项目中地方政府监管存在的问题及解决对策北极星节能环保网讯: 一、引言：近年来，环保行业PPP项目引起业内关注。
在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作模式(PPP)是促进经济转型、推动新型城镇化和供给侧改革、创新投融资机制、加快政府职能转变的重要举措。
在地方政府持续的债务压力，由于PPP项目能充分发挥财政资金的杠杆作用，越来越受到各级地方政府的追捧。
截至2016年6月30日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目总投资额约为10.6万亿元，全部入库项目落地率23.8%。
财政部共组织过三批PPP项目示范申报工作，2014年和2015年申报数量分别为120个和782个，而2016年申报项目数量和投资额分别高达1070个和2.2万亿元，前两批示范项目落地率达48.4%。
随着各地PPP项目不断推出和落地，如何充分有效地发挥地方政府在PPP项目中的监管职能，对真正实现PPP项目全生命周期的物有所值，保障公共服务供给质量、维护公众利益显得愈发重要。
二、PPP项目中地方政府监管存在的问题纵观PPP项目监管现状，尚存在一些共性问题：1、重前期轻后期。
目前地方政府普遍比较重视PPP项目识别、准备和采购阶段，而对项目建设、运营以及移交的监管没有周全的考虑;也有些地方政府受长期以来形成的“重建设轻运营”思路的影响，忽视对项目运营的监管。
2、监管部门分散，职责不清。
由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的，PPP项目监管分散在财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门，当对某一事项监管适用不同的监管依据时，就可能导致多头管理。
另外，很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，就可能导致政府监管角色缺失。
3、监管能力不足。
对很多地方政府来说，PPP项目还是一个新鲜事物，缺乏专业的人才及项目实施经验，项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管，但是项目运营维护期的监管，往往是有监管之心，而无监管之力。
PPP项目合同中政府方的监督和介入
PPP项目合同中政府方的监督和介入由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目，从履行公共管理职能的角度出发，政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监控，甚至在特定情形下，政府有可能临时接管项目。
PPP项目合同中关于政府方的监督和介入机制，通常包括政府方在项目实施过程中的监督权以及政府方在特定情形下对项目的介入权两部分内容。
一、政府方的监督权在项目从建设到运营的各个实施阶段，为了能够更好地了解项目进展、确保项目能够按照合同约定履行，政府方通常会在PPP项目合同中规定各种方式的监督权利，这些监督权通常散见于合同的不同条款中。
需要特别说明的是，政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须要有明确的限制，否则将会违背PPP项目的初衷，将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上。
不同项目、不同阶段下的政府监督权的内容均有可能不同，常见的政府方监督权包括：（一）项目实施期间的知情权。
在PPP项目合同中通常会规定项目公司有义务定期向政府提供有关项目实施的报告和信息，以便政府方及时了解项目的进展情况。
政府方的上述知情权贯穿项目实施的各个阶段，每一阶段知情权的内容和实现方式也会有所不同，具体包括：1.建设期——审阅项目计划和进度报告。
在项目正式开工以前（有时在合同签订前），项目公司有义务向政府提交项目计划书，对建设期间重要节点作出原则规定，以保障按照该工程进度在约定的时间内完成项目建设并开始运营。
在建设期间，项目公司还有义务定期向政府提交项目进度报告，说明工程进度及项目计划的完成情况。
有关上述项目计划和进度报告的格式和报送程序，应在PPP项目合同的合同条款或者附件中予以明确约定。
2.运营维护期——审阅运营维护手册和有关项目运营情况的报告。
在开始运营之前，项目公司通常应编制项目运营维护手册，载明生产运营、日常维护以及设备检修的内容、程序和频率等，并在开始运营日之前报送政府备查。
在运营维护期间，项目公司通常还应定期向政府报送有关运营情况的报告或其它相关资料，例如运营维护报告（说明设备和机器的现状以及日常检修、维护状况等）、严重事故报告等。
浅谈政府与社会资本合作(PPP)项目监管模式
浅谈政府与社会资本合作（PPP）项目监管模式作者：张燊来源：《科学与财富》2016年第25期摘要：本文立足于政府与社会资本合作即PPP项目的基础上，探讨在政府和社会资本构建合作关系的过程中，如何更加全面和更加规范的进行项目监管，以此来有效避免“暗箱操作”现象的出现。
本文主要针对政府和社会资本合作项目进行分析，并在合作项目成本收益分析的基础上，提出关于公共产品质量以及产品质量监督的有效对策，以此来实现对政府与社会资本合作的监管职能。
关键词：政府；社会资本合作；项目监管；公私合作我国作为社会主义国家，政府在整体国民经济的发展中扮演了“画龙点睛”中“睛”的角色。
为了进一步促进政府在经济增长过程中的重要地位，并有效发挥政府对是市场经济发展的引导性功能，通过构建政府与社会资本合作的发展体系，来有效增强政府在市场经济体系中的参与度。
针对政府和社会资本合作构建的整体公私合作体系来说，其不仅能够有效促进社会私人部门参与公共产品的生产，同时也实现了政府资金与社会私有资金的有效结合，从而达到有效改善民生、提升社会项目的示范作用。
一、政府与社会资本合作的概念政府与社会资本合作是指利用国家财政拨款建设的一些非盈利的基础设施，将政府资金与社会资金结合起来，将生产出的公共产品投入在和谐社会的构建事业中，比如环保工程、健身器材设施等。
政府与社会资本合作项目不是以营利为目的，旨在给公民提供一些公益服务[1]。
这种公私合作的方式是国际上通用的一种很有规矩的市场交易方式。
政府与社会资本合作的主要项目有工程、货物或者类似于服务的虚拟物品。
政府与社会资本合作同时也是一种采购方式一般都是有严格的程序要求的。
按照不同主体发布一些需要的要求，政府主体或者社会主体根据自己的实际情况制定详细的计划参与市场产品的生产，而生产公共产品的目的便是稳定社会局面、全面提升社会经济的发展步伐。
二、政府与社会资本合作（PPP）项目监管重要性政府公共工程建设对于国家经济建设和社会发展有着十分重要的作用。
ＰＰＰ模式下政府监管的立法逻辑与规则构架
【法学与法制建设】社会科学家SOCIAL SCIENTIST 20２０年２月（第２期，总第2７４期）Ｆｅｂ.,20２０（No.２,Ｇeneral No.２７４）收稿日期：２０１9-11-05基金项目：本项目为２０１８年吉林省科技发展计划软科学项目“吉林省政府和社会资本合作（ＰＰＰ）法律问题研究”（项目编号：２０１８０４１８１４４ＦＧ）项目研究成果作者简介：肖华杰（１９８３-），吉林长春人，吉林大学法学院博士研究生，研究方向：经济法。
ＰＰＰ模式下政府监管的立法逻辑与规则构架肖华杰（吉林大学法学院，吉林长春１３００１２）摘要：政府监管立法的不足使得政府和社会资本合作模式在推广过程中弊端凸显，极大限制了ＰＰＰ的发展，因此有必要理顺政府监管的立法逻辑，构建完备的监管规则，以保障ＰＰＰ项目的顺利开展。
政府监管权不仅来自法律的授权，还体现在私法层面的合同约定。
基于政府的双重角色，政府监管的范畴不仅包括对项目运营质量及项目各参与主体的监管，行政自制也是重要一环。
基于此，政府应当秉持衡平公共利益与私人利益、最大限度消除信息不对称、强化双方的履约责任的监管理念。
在监管方式上应当以绩效考核为中心、注意监管手段与公司法的正当衔接，并且完善必要的退出监管措施。
如此方可实现政府职能的转变与供给侧结构改革的深化和公私利益的兼顾。
关键词：政府和社会资本合作（ＰＰＰ）；政府监管；契约；公私利益中图分类号：D922文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０２０）０２－０１１８－0６政府和社会资本合作（以下简称ＰＰＰ）作为党中央、国务院的一项重大决策部署，其推广势在必行。
但实践中出现了项目的泛化滥用、借ＰＰＰ名义变相举债等一些与ＰＰＰ模式初衷相悖的突出问题。
各种已经发生的风险和潜在的隐患，反映出政府在监管上存在一些不完善的地方。
但在ＰＰＰ模式下，风险共担、利益共享的合作本质使得政府与社会资本拥有了更为平等的主体地位，双方主体地位的变化势必引起传统政府高位监管模式的变化。
浅谈ppp模式第三方监管的研究
浅谈 ppp模式第三方监管的研究摘要:近年来，中国各地的PPP项目正在大力推进。
随着PPP模型的推广和发展，PPP项目的监管问题不断引起争论。
究其原因，主要原因是PPP项目监管机制繁琐、监管体系不明确等。
为了解决上述问题，本文研究并建立了符合中国现实情况的基于PPP项目全生命周期的第三方监管机制，以期从监管的角度提高PPP项目的整体绩效。
关键字: PPP项目；第三方监管机制；问题一、PPP项目的监管需求分析PPP项目暴露出的许多问题都呼吁规范PPP项目的需求。
加强监管是最直接、最有效的手段。
无论从学术角度还是从现行政策文件来看，监管逐渐成为PPP项目发展的重点工作。
在PPP项目全生命周期的运营过程中，出现了许多监管问题，具体体现在以下几个方面。
1.1现行政府监管主体多样，监管内容复杂PPP项目在整个生命周期中，监管主体多、多样。
项目审查时需要财政部门、审计部门以及住建部门、国土资源部门、环境保护部门等主管部门。
监管主体多元化是指PPP项目在部分环节存在重复监管，部分地方存在监管不到位的现象。
由此可见，独立的第三方监管的作用极其重要。
1.2监管周期长，监管漏洞频繁出现PPP项目的合作期限通常在10年以上，也就是说PPP项目的监管周期也很长。
一般是20-30年。
监管的重点不仅是项目前期项目的监管、项目建设，运营期的绩效监督也不容忽视。
1.3监管手段单一，监管能力有限目前PPP项目的监管方式比较单一，会导致监管力度不够。
管理机构对于与PPP项目相关项目的专业性也缺乏能力。
只依赖政府行政能力的监督管理也有弊端，所以需要由专业的第三方机构进行监督管理。
二、PPP项目中的第三方监管研究2.1在PPP项目中引入第三方监管的必要性基于目前PPP项目政府监管部门的局限性，采用第三方监管的理论支撑性、第三方监管现实中的推动性以及第三方机构政策上的引导性，PPP项目第三方监管的思路应从理论变为现实，从政策导向具体实施。
城市基础设施PPP项目公私责任厘定:公平与效率视角
城市基础设施PPP项目公私责任厘定：公平与效率视角叶晓甦;石世英;田娇娇【摘要】公平与效率的统一是推动社会和谐发展的第一定律,同时也是指导公共项目公私合作制度建设的基本理念.论文针对我国实施PPP模式实践中出现的问题,以公平与效率为理论依据,剖析PPP项目公共资源的产权排他性、公平规则与合作效率的责任制度外延性,从合理安排公平规则、提升合作效率和明晰责任三个维度探索PPP项目的统一制度内涵,提出以政府与企业合作价值最优为原则,构建我国PPP 项目中明晰的政府与企业责任逻辑框架,从而有效推进我国PPP项目制度建设.【期刊名称】《青海社会科学》【年(卷),期】2015(000)004【总页数】7页(P52-57,119)【关键词】基础设施;公平与效率;PPP;责任;厘定【作者】叶晓甦;石世英;田娇娇【作者单位】重庆大学建设管理与房地产学院;重庆大学建设管理与房地产学院;重庆大学建设管理与房地产学院【正文语种】中文【中图分类】F062.4一、引言基础设施被认为是经济增长的重要驱动力，许多国家已经开始采用能够提高公共基础设施创新和效率的新采购框架。
公私合作(Public-Private-Partnership，简称PPP)就是一种非常重要的采购工具，是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴，实现公共项目融资、建设和经营管理的模式。
公私伙伴关系的核心问题是如何界定参与各方之间的责任。
PPP 模式合作主体包括公共部门(或政府)和私人部门(企业或企业集团)，它们既形成了合作伙伴关系，也建立了双方的责任体系。
在国内外PPP 项目的工程实践案例中，发现合作责任的认识、划分和分配等不同，成为影响公私合作成败与效率高低的主要诱因。
比如全球著名的英法海峡隧道项目［1］的项目公司破产的主要原因在于其过多地承担了无法控制的风险，即风险分担不合理，使得项目难以有效率地持续经营下去，因而导致公私合作的失败。
PPP项目国家审计监督探索
PPP项目国家审计监督探索作者：戴永胜来源：《审计与理财》 2018年第3期PPP（Publ i c－Pri vat e－Part nershi p）项目，即政府与社会资本合作模式项目，指的是在基础设施和公共服务领域，对符合条件且采取政府与社会资本合作模式的项目。
党的十八大以来，新型城镇化建设成为推动我国经济体制转型的重要引擎，十八届三中全会提出贯彻“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，深入推动以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财税体制改革。
在此基础上，为了拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，加快转变政府职能，2014 年下半年以来国务：、财政部、发改委密集发文要求大力推广PPP 模式，PPP 项目在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！本文笔者从PPP 项目国家审计监督的必要性、困难及路径三方面来谈谈新形势下如何实现对PPP 项目国家审计监督。
一、PPP 项目国家审计监督的必要性PPP 项目国家审计监督的必要性可以从PPP项目“公共属性”特征、国家审计“免疫系统”定位及审计“全覆盖”新要求三个方面来理解。
（一）PPP 项目“公共属性”的特征。
《在公共服务领域推广PPP 模式指导意见》（国办发也2015页42 号）明确指出“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
”由此可知，PPP 项目主要实施范围包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。
这类项目基本都具备公共属性，直接关乎国计民生，因此，PPP 项目必须纳入审计监督范围。
PPP基建项目审计监管路径探析
PPP基建项目审计监管路径探析PPP基建项目具有风险共担、收益共享和管理过程复杂等特点，本文基于不完全契约的视角，分析对PPP基建项目审计监督的必要性，结合PPP模式的主要实施方式和合同特点，分析目前现行审计监管中存在风险分担不合理、公众需求难界定、审计监督目标不清晰等问题。
以风险导向的審计理论，从时间，内容两个维度构建审计路径，以期对PPP项目运行实施有效监管提供参考。
标签：PPP;不完全契约;特殊审计0 引言为摆脱资金“瓶颈”，政府将融资目光转向了庞大的社会资本，即PPP项目应运而生。
然而实际应用过程中，多存在伪PPP，甚至沦为地方政府变相举债融资工具等现象。
2017年年底开始财政部开展了大规模的项目库清理工作，并于2018年4月对各省市、自治区、直辖市等地下发了有关加强政府与社会资本合作的规范管理事项，并将不少不合规的PPP项目清理出库。
为此有学者提出，在特许经营权期限内，政府部门对项目失去实际控制权且监管不到位时，企业往往寻求自身利益最大，以致造成多项资金付之东流。
1 PPP项目理论基础1.1 PPP含义与项目特点PPP（Public Private Partnership）称为“公共私营合作制”，即政府公共部门与社会资本合作，实现公共部门职能的同时激发民营企业的投资活力与获利能力。
因此，PPP投融资项目具有风险共担、利益共享、充分竞争与公开透明等特点。
1.2 PPP项目监管内容PPP项目在实际运营过程中，对政府部门和社会资本双方主要的监管内容有两个方面，一是对政府的立项与履约的独立性审计，如是否合理规划与准入监管;二是对特许经营方的项目服务与收益监管，如绩效审计。
2 PPP项目审计监督存在的问题2.1 是否具备审计PPP项目的职业技能PPP具有长期性、复杂性的合同，涉及多方，开展有效审计很大程度上取决于审计组对项目中各种风险辨识、利益合理分配的有效监督与评价。
同于以往常规审计，PPP项目审计一方面要求审计人员具备法律、工程、金融、保险、财务以及税务等方面的综合知识;另一方面，要求提出的审计建议具有可操作性，且能被审计单位所用，这两点都对审计员的职业技能提出较大挑战。
黑龙江省PPP城市基础设施项目政府监管研究
黑龙江省PPP城市基础设施项目政府监管研究作者：孙雷来源：《中国管理信息化》2018年第11期[摘要] 为进一步拓宽黑龙江省基础设施PPP项目融资渠道，保证项目合规运营，有必要构建有效的政府监管体系。
文章以演化博弈理论为基本分析框架，探讨监管方与被监管方可能做出的策略选择，被监管方选择违规运营策略的概率较大，监管方须尽快完善监管法规以及相应的惩罚机制以促使项目成功。
该研究对于重新定义政府监管边界，分析合作双方行为演进具有积极的引导作用。
[关键词] PPP项目；城市基础设施；政府监管；演化博弈doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 075[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）11- 0170- 030 前言城市化是推进黑龙江省经济发展的必由之路，但城市基础设施建设需要大量的资金投入，根据测算，城镇化率每增加1%，基础设施投资必须增长5.39%才能满足城市人口基本生活需求。
为此黑龙江省积极推广PPP模式，但PPP模式应用的规范性问题日益成为隐忧，政府部门同时作为PPP模式的主导者和公共利益的维护者，负有不可推卸的监管责任，因此加快构建适合本地区的新型政府监管机制是当前重要研究任务。
1 城市基础设施项目与PPP模式适用性1.1 城市基础设施分类大部分观点将基础设施定义为有形的资产，按照Jochimsen的说法，基础设施是经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和[1]。
城市基础设施可以分为“经济”基础设施和“社会”基础设施，同时根据基础设施项目所提供的产品是否具有经营属性和收费机制，可以分为纯经营性项目（收费高速公路、桥梁等），非经营性项目（城市环境卫生、绿化等设施系统）以及准经营性项目（城市轨道交通等设施项目）。
1.2 PPP模式在城市基础设施领域的适用性基础设施通常具有网络型、公益性以及较强的正外部性，与此相适应，PPP模式能够优化城市基础设施的全生命周期过程，其适用性主要表现在两个方面。
城市基础设施PPP项目政府监管模式探讨
城市基础设施PPP项目政府监管模式探讨发布时间：2021-01-27T09:15:01.360Z 来源：《城镇建设》2020年31期作者：乔如渊1 李常森2 [导读] PPP模式逐渐成为中国城市基础设施建设的发展趋势，但城市基础设施直接关系到社会公众的利益，乔如渊1 李常森21.天津未来科技城开发有限公司，天津，300384；2.苏州金螳螂建筑装饰股份有限公司，江苏，215000摘要：PPP模式逐渐成为中国城市基础设施建设的发展趋势，但城市基础设施直接关系到社会公众的利益，政府部门有必要建立PPP项目的监管模式，做好相应的监管工作。
本文分析了美国、英国、新加坡等国外PPP项目的监管模式，从职能机构设置、管理权限划分、行业管理范围界定三个方面梳理了各国的先进经验，并根据相应启示，初步对中国城市基础设施PPP项目政府监管模式进行了探讨，提出了建立完善的PPP监管法律体系、设置独立的监管机构、采用分层监管和多产业监管的建议。
关键词：PPP模式；工程项目；城市基础设施；监管模式1引言改革开放以来，中国的城镇化进程取得了令世人瞩目的成就。
尤其是十八大以来，城镇化率年均提高1.2个百分点，到2017年末达到了58.52％。
从世界范围来看，发达国家城镇化率平均水平达80%，中国城镇化率仍有较大的发展空间。
城镇化的推进，将会带来城市基础设施、公共服务设施的巨大投资需求。
而中国基础设施的投融资模式一般以土地财政为主，这造成了地方政府债务规模的快速扩张、债务风险日益凸显。
在既要满足融资需求，又要缓解政府债务的背景下，社会资金共同参与的PPP模式成为未来发展趋势。
PPP是英语Public Private Partnerships的首字母简写，一般指政府部门和私营部门为向社会公众提供公共服务或产品而构成的合作伙伴关系[1]，该模式由英国政府率先推动，并在许多发达国家推行应用，发展已相对比较成熟。
随着深入的实践和研究，PPP模式可划分出诸多形式的管理模式，主要包括外包类（服务外包SC、管理外包MC、设计-建造DB、设计-建造-主要维护DBMM、设计-建造-经营DBO、经营和维护O&M）、特许经营类（购买-更新-经营-转让PUOT、租赁-更新-经营-转让LUOT、建设-租赁-经营-转让BLOT、建设-拥有-经营-转让BOOT、设计-建造-转移-经营DBTO、设计-建造-投资-经营DBFO）、私有化类（购买-更新-经营PUO、建设-拥有-经营BOO）三种[2]。
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1引言国务院于2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出了“进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式”的改革目标，放宽了社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，这对中国投资体制改革有着重大意义。
另外，城市化的进程所带来的对巨额融资的需求已经成为一个非常现实的问题，单靠我国财政已远不能满足这些巨额融资需求。
公私伙伴关系（Public-Private Partnership ，简称PPP ）成为在此背景下发展起来的一种创新制度，经过几年的发展，该投融资方式已经被越来越广泛地运用于国内发达城市公共项目建设和运作中。
然而就PPP 项目政府监管而言，尚缺乏完善的PPP 项目监管机制。
目前我国公共项目投融资政府监管机制中存在着监管主体繁多、监管权力分散等问题。
监管主体主要包括社会监督、行业监管、政府监管和其他相关部门，如银行、保险机构的监管（如图1所示）。
单从政府监管机[摘要]在公共项目投融资体制改革背景下，公私伙伴关系（PPP ）作为一种创新的融资制度逐步进入我国的公共项目建设中。
政府监管部门既要遵循我国的传统又要适应PPP 项目特有要求。
文章提出建立综合性独立监管机构参与项目的全过程监管，其在项目建设和运营阶段优势尤为突出。
在此基础上，建立了系统全面的PPP 项目政府监管机制，并详细分析了项目全过程不同阶段各个部门的监管职责。
[关键词]PPP 项目；融资体制；政府；监管机制Abstract:Under the background of the reform of public project investment and financing systems,Public-Private Partnership （PPP）has been gradually entering the country's public project ernment regulators should not only follow the tradition of our country's own characteristics,but also adapt to special demands of PPP projects.The paper establishes a comprehensive,independent regulatory to supervise the entire process of the pro －jects.It performs outstanding especially in the construction and operational phases.Besides,sets up a systematic and comprehensive mechanism for government regulation of PPP projects,and analyzes every department's respon －sibilities at different stages in the whole process of the project.Key words:PPP project;financing system;government;regulatory mechanism [中图分类号]F407.9[文献标识码]B[文章编号]1002-851X （2010）04-0093-04*基金项目：国家自然科学基金项目“西部城市PPP 项目融资风险控制研究”（70672011）[作者简介]叶晓甦（1957-），男，上海人，重庆大学建设管理与房地产学院教授，主要研究方向：财务管理、建筑经济。
我国PPP 项目政府监管机制设计*■叶晓甦，张永艳，李小朋（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆400045）图1PPP 项目总体监管层次图构来看，监管权过于分散是主要问题，主要表现在监管机构设置过于狭窄、缺少综合性与全局性，监管权被严重分割，政府部门交易费用扩大等方面。
基于此，本文在改进传统公共项目投融资监管中不足的基础上，建立起适合我国的PPP项目政府监管机制。
2PPP项目政府监管理论基础2.1政府监管概念“监管”也被称为“规制”、“管制”，在英文文献中表示为“Regulation by Law”。
政府监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。
2.2PPP项目政府监管的理论基础2.2.1公共产品理论从PPP项目的本质属性来分析其政府监管的必要性，C.V.Brown和P.W.Jackson（1978）把社会物品分为纯公共物品、准公共物品和私人物品三类：同时具备非排他性和非竞争性的物品是纯公共物品；只具备排他性和非竞争性两个特征之一的物品是准公共物品[1]。
对于许多准公共物品，可以通过市场供给，让市场发挥其高效率。
换言之，PPP融资模式通常应用于这些市场性强、市场预期收益率高、需求密度高的公共产品投资领域。
PPP 项目这种公共物品的属性使得其必须纳入政府部门的监管体系中。
2.2.2公共利益理论根据公共利益理论，自由市场运作本身存在着缺陷和无效性，为矫正这种市场缺陷，需要政府管制的介入以提高整体社会福利水平。
政府代表的是公共利益，所以应该由政府采取管制行动来提高市场效率和弥补不公平的缺陷。
目前我国的市场经济是政府主导型的市场经济，政府监管在这样的经济模式中起到相当大的作用。
2.2.3委托代理理论与信息不对称信息不对称指的是交易双方掌握的有关交易的信息在准确性、全面性、及时性、连贯性方面存在差异。
经济学上委托代理泛指任何一种涉及不对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人[2]。
PPP 项目中所存在的委托代理关系主要表现为四个层次：第一层是决策权的委托，即公众委托人民代表大会。
第二层是人大将政府投资决策权委托给了投资主管部门，资金占有权委托给了财政部门等。
第三层是政府和私营机构共同将投资项目委托给项目公司。
最后一层是PPP项目公司委托设计、施工、运营商等单位。
这四层委托代理关系贯穿于项目的整个过程中，因此，我们在设计监管机制时，需要考虑项目生命周期，设计出项目不同阶段的政府监管主要内容。
因此，在PPP融资模式下的公共项目建设中，适当程度和合理形式的政府监管是十分必要的。
认识到这一点，政府就应当积极主动、科学合理地监督PPP项目的建设和运营。
3PPP项目全过程政府监管机制设计3.1PPP项目政府监管机制设计原则针对PPP项目专门设计的政府监管机制，本文在遵循依法监管、监管机构独立性等原则的基础上，还强调以下几个重要原则：①社会效益驱动原则。
基于准公共产品特性，政府在PPP项目监管过程中既要确保经济效益，更要遵循社会效益原则，了解公众意愿，接受公众评价。
②与PPP建设过程相协调原则。
PPP项目政府监管过程应该与其建设的全过程相协调，这样才能保证项目监管的体系化和系统化。
③提高监管效率原则。
政府监管部门设置不合理，分工不明确，将导致政府的多重监管，必然引起交易成本的增加，因而合理的政府监管机制需要考虑交易费用的降低。
④强制性监管与灵活性监管并存原则。
政府作为监管部门必然具有强制性，但是对PPP项目的监管涉及更多的日常监管，都交由政府进行强制性的监管，将导致监管任务繁重琐碎，因此PPP项目政府监管应兼有灵活性的原则。
3.2PPP项目政府监管基本框架3.2.1PPP项目政府监管目标明确目标是确保监管活动成功实施的前提，从政府角度来讲，监管的最终目标是项目社会效益和公众利益得到保障。
而具体到各个项目的各个环节，政府监管部门需要根据行政职责和项目特色建立具体的监管目标。
3.2.2PPP项目政府监管主体设计合适的监管主体是建立一套监管机制的重中之重。
结合PPP项目的特点和引言中所分析到的我国监管部门的具体情况，我们提出我国的公共项目建设中应当采用综合性监管机构，对监管区域内所有PPP性质的公共项目进行统一监管，尽量削减过于狭窄的专业监管机构。
因此本文提出设立“综合性独立监管机构”的设想，该机构参与项目全过程的监管，尤其是对日常事项的监管。
该类监管机构应该具备独立性、专业性和综合性等特点。
其系统内部可以根据所监管项目的数量规模考虑分类设置子系统，如基础设施建设中，根据分类分别设立综合性的道路交通、能源、通讯与人文类基础设施监管机构（如图2所示），对相关领域统一进行监管。
由此在PPP项目的政府监管过程中，本文将监管主体分为四类：传统的监管部门（指政府投资主管机构、建设部门、财政部门等）、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构。
该四类监管主体分别有针对性地开展监管工作，相辅相成形成有机监管主体。
3.2.3PPP项目政府监管客体PPP项目中政府监管的客体即包括政府部门，也包括私营机构；既包括项目公司本身，也包括与公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所有参与者各自的事项及各单位之间的一系列事项。
另外，需要重点强调的是PPP项目公司中代表政府出资的投资人。
不同的项目该代表部门有所不同，其在项目公司中依据具体的协议其职责也不能一概而论，但是其同样应该是在政府监管之内的，这也就涉及了政府监管部门与代表政府参与项目投资的部门之间的沟通与协调。
3.2.4PPP项目政府监管方式设计监管方式的选择应该体现监管机制的基本原则，以法律法规为基础配合一系列相关政策进行法律约束；以特许经营协议和其他一系列合同协议进行合同约束；配合信号系统和产权交易；另外要体现激励机制。
因此我们将监管形式确定为以下几项：法律法规体系、其他相关政策、特许经营权协议及其他一系列合同与协议、信号系统、激励机制及产权约束。
由此，我们确定了我国PPP项目政府监管的基本框架（如图3所示），即在保障项目社会效益和公众利益的总体目标的指导下，传统的监管部门、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构四类政府监管部门根据自身职责特色，通过法律、行政法规、产权约束等多种方式对PPP项目的所有参与方实施全过程动态监管，形成统一的有机体。
3.3PPP项目各阶段政府监管内容在PPP项目生命周期的不同阶段，各监管部门的具体职责和侧重监管内容如下：①综合性的独立监管机构参与项目的全过程监管。
政府设立综合性的独立监管部门参与到项目的整个过程，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容和质量、安全、环境等实施专业化监管。
其在各阶段具体职责如下：在项目前期，综合性独立监管机构的职责是辅助性质的，包括：私营机构选择的监管；对订立合同的监管；对可行性报告的审批和对初步设计的审批等。