土地储备过程中引入PPP模式可行性初探

土地储备过程中引入PPP模式可行性初探

摘要：PPP模式是一种全新的公共部门和私营企业协作的关系，在世界范围内当

中的公共基础设施建设当中都引入了该模式，在我国单一的土地所有制形式导致

人们的需求和土地供给关系有着很大的不平衡性，而PPP模式的存在，在很大程

度上则降低了土地金融的风险，解决了土地储备高成本，低效率的问题，但是从

目前的模式应用来看，该模式的各种研究性储备项目较少，基于这种现状，本篇

文章就探讨了土地整理项目当中应用PPP模式的相关方法。

关键词：PPP模式；土地储备；可行性

PPP模式翻译成中文指的是公私合作制或公私伙伴关系，这一模式最早是由

公共经济部门和私人经济部门共同建立的一种新型合作伙伴关系，目前在我国的

公共基础设施建设当中应用较为广泛，而我国目前的土地储备和供需之间有着很

大的不平衡关系，因此，在土地储备过程当中，引入PPP模式则可以将某些公共

部门的资源和私人部分的资金进行有效的结合，真正意义上消除了公共部门资源

利用率低下的问题，也实现了土地收购和出让双赢，甚至是多赢的局面，由此可

以看出这一模式对于我国土地储备过程有着十分积极的意义。

一、我国土地储备过程中存在的问题

目前我国土地出让之前必须先要经历土地收购这一环节，而担当土地收购任

务的主要部门是具有公共部门性质的土地储备机构，但是由于土地储备机构只是

代行部分政府职权的机构，并不是真正意义上的土地使用者，不具有土地的所有权，因此在土地储备中心的土地收购和出让过程当中会产生很多的问题，主要分

为以下几个方面。

1.土地储备贷款担保方式存在漏洞

目前我国土地储备机构向商业银行贷款的担保主要利用的是保证和土地使用

抵押，这两种方式在实际的保证贷款的过程当中，一般都会先由财部门或者相关

的部门和银行进行协商，向银行部门出具一份保证承诺书，带到银行部门考虑全

面之后，再为土地储备机构发放土地储备贷款，但是事实上，政府和事业单位并

不能作为保证人向银行提出贷款需求，因为它们的担保行为在法律上是没有任何

效力的。此外，土地储备中心自身的性质也恰恰决定了土地使用权抵押方式，在

法律上是没有任何效力的，由此可以看出如果土地出让计划不能够按期落实，那

么就会导致土地储备机构还款困难，会有一定的金融风险发生。

2.土地收购主要依靠商业银行贷款，加大了土地收购成本

目前我国政府初始投入的资金极为有限，再加上土地储备中心自有的资金不足，在储备中心收购土地过程当中的资金来源主要来源于银行贷款，我们都知道

一般土地收购所需要的资金数额都是十分巨大的，在出让之前也会消耗大量的资金，如果产生了银行贷款或者是其他土地平整等费用，就会产生高额的贷款利息，这不仅仅加大了土地收购的成本，同时也很大程度上降低了土地储备中心的利润。并且我国许多土地储备中心为了获取利润，在出让过程当中将部分的成本转移到

开发商身上，开发商为了保证自己的经济效益，又将其转到终端客户身上，这一

过程也推动了我国房价的上涨。

3.土地收购和出让计划不明确

目前我国土地收购计划的制定一般都是根据城市旧城改造和新区建设等方面

的发展，最终由政府部门决定的，并且土地储备委员会的成员要根据房地产市场

状况和城市整体的规划进行综合的考虑，这就导致土地储备中心在土地收购和出

让过程中一直处于被动的地位，土地收购和出让的非市场化运作也有可能导致土

地的高收购低出让的现象发生，一旦这些现象发生，就会导致政府机构的土地流

转效率大大下降。

4.补偿标准过低

据了解，目前我国政府征购土地的标准非常的低，再加上政府征购程序不够

透明和科学，往往打着公共利益的旗号来进行土地的征购工作，此外，由于补偿

费发放的监管不到位，使得真正的补偿款到达失地者手中的款项少之又少，而土

地乃财富之母，人们一旦失去了生活的土地，那么自己的生活乃至生存根本没有

办法得到保障，在这种情况下，就会激发失地者和政府之间的矛盾。这也成为了

社会不和谐因素的组成部分之一。

二、引入PPP融资模式的优势

目前我国土地储备在发展过程当中暴露出来的种种的弊端，这些弊端的产生

也促使部分专家学者对土地储备的融资模式进行了新一轮的探讨，从笔者看来，PPP模式无疑是一种有效的融资模式，这种融资模式可以有效的利用社会闲散资金，降低土地流转的成本，达到资源的优化配置。

1.利用民间资本市场弥补土地储备机构资金不足

由于土地的收购项目资金设计量比较大，而政府初始投入的资金有极其有限，再加上个别的储备中心没有办法得到注册资金，导致在土地储备的过程当中只好

向商业银行寻求贷款，即使是这样也没有办法满足收购资金的需求，而如果政府

部门和相关的储备中心可以利用民间资本市场，就可以大大缓解土地储备机构的

资金困境，有效的提高土地储备机构的土地收购能力。

2.提高土地流转效率

由于土地市场是一个不完全的市场，土地获取成本将会直接影响到房屋销售

的价格，再加上土地储备中心是政府土地收购的代理机构，没有办法脱离政府部

门的消极影响，同时也不可能真正消除政府机构的低效率、高成本这一特点，但

是在实际的收购过程当中，可以和私营企业灵活合作，这样可以大大缩短土地收

购和让出的周期，减少了流转的成本，也在一定程度上抑制了房价的上涨。

3.风险分担实现最佳的经济效益

在土地储备的过程当中，会遇到各种的风险，比如说系统风险、市场供求风险、非系统风险等等，这些风险的存在都会对土地储备造成一定的负面影响，而PPP模式可以对项目每一个可能的风险进行明确和界定，并猜政府和企业之间进

行合理的分配，真正意义上实现了资金价值和最佳的经济效益。

总结

综上所述，目前我国土地储备过程当中还存在一系列的问题，这就要求相关

的专家学者开始探究新型的土地储备融资模式，本篇文章提及的PPP模式则可以

很好的解决这一问题，有效的消除公共资源利用的低效率问题，实现了土地收购

和出让的双赢。

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