关于我国住房政策的发展历程和对引起住房问题的原因及解决对策

关于我国住房政策的发展历程和对引起住房问题的原因及解决对策

[摘要] 在我国社会主义建设的初级阶段，受经济发展程度和福利水平的限制，以及人口增长较快、城市化进程加速的影响，住房矛盾普遍比较突出，特别是低收入阶层的住房短缺问题相当严重。我国住房市场和房产抵押贷款市场处于发展初期，政府住房政策和住房保障制度尚不完善，相关政策措施不配套，执行实施力度不够，法律监督也比较薄弱。住房问题既是社会不稳定的重要因素，也是我国政府长期致力解决的主要问题。

[关键词] 住房问题住房政策解决对策

住房保障，一个关键词正吸引着亿万人的眼球，成为2008年国内外关注的热点，成为影响民生、影响市场的重大课题。今年的政府工作报告中，温家宝总理用大量篇幅谈到抓紧建立住房保障体系问题，并提出“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。廉租住房保障资金也首次写入政府工作报告。从“居者有其屋”，到十七大报告中提出的“住有所居”，表明中央越来越重视人民群众的住房问题，政策越来越符合实际。

住房、楼市的种种矛盾，都和中国住房政策体系有关。所谓住房政策，是指政府满足不同层次住房需求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。从国外情况看，国情不同，住房政策也不同。因此，我国的住房政策设计，必须从自己的基本国情出发，建立有中国特色的住房政策体系，而要想设计好具有中国特色的住房政策体系，就有必要了解我国住房政策的发展历程。

一、我国住房政策的发展历程

新中国建立后，我国的城镇住房政策经历了三个阶段。改革开放以前，我国实行的是高度计划的福利房分配政策，单位制内的成员由单位解决住房问题。改革开放以后，我国的住房供给从逐步的商品化向全面、快速的市场化方向发展，使得我国的房地产市场出现一定程度的扭曲，呈现过热的现象。进入新世纪以来，中央政府开始调整原有的政策，对房地产市场实施宏观调控，意图平抑房价与调整房屋供给结构，使多数人都住得起房。

（一）计划化阶段（1949－1978）

新中国建立后，我国实行实物分配和低租金住房政策，城镇住房建设由政府部门、事业机关、国企等单位包下来，然后以实物形式分配给城镇居民，收取低廉租金，住房成为单位制下的重大福利。由于住房属性的福利性，住房供给的计划性，缺乏供给激励机制，使住房资源奇缺，“住房难”成为普遍现象。而且住房由行政分配，滋生不正之风。随着我国城市化进程的加快，城镇人口迅速增长，改革以实物分配和低租金为主要特征的城镇住房政策迫在眉睫。

（二）商品化探索阶段（1978－1998）

1978年，针对城镇居民住房问题的严峻形势，邓小平提出住房供给商品化探索的建议，认为“允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”从改革试点开始到实物福利分房制度结束，历经近二十年，其间住房制度改革的政策变迁，大致可划分为如下三个阶段：

(1)由相关部委主导的部分试点阶段

1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权和使用权归自己，国家依法给予保护。这个暂行规定是住房商品化的萌芽。1980年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。到1981年，公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售。此后，补贴出售工作在全国27个省市自治区的120多个城市、240多个县开展。1984年，党的十二届三中全会上提出了要推行以城市为重点的经济体制改革，从而大大推动了住房制度改革的进程。

（2）由国务院统一领导的整体方案设计和全面试点阶段

1986年1月成立了国务院住房制度改革领导小组，由国务院主要领导同志亲自抓这项工作，至此，城镇房改工作直接由国务院领导进行。1987年国务院住房制度改革领导小组在总结前一段售房试点经验的基础上，把提租补贴作为住房制度改革的基本环节，并于同年8月起在烟台、沈阳、蚌埠、唐山和常州等城市开始试点。其基本思路是“提高租金，增加工资”，变暗补为明贴，变实物分配为货币分配，通过租金的提高，促进售房。1988年1月，在总结试点城市经验的基础上，国务院召开了全国住房制度改革第一次工作会议。同年2月，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发[1988]11号）,提出“从改革公房低租金着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”这一实施方案标志着我国住房制度改革已进入整体方案设计和全面试点阶段。1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

（3）住房制度改革深化阶段

1994年7月国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号文简称《决定》），提出城镇住房制度改革的根本目的是：建立社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居