空账的原因

我国个人账户“空账“的原因
养老保险制度经过近十年的实施与完善，当初造成的“空账”的那些因素，如今有的已经得到解决，有的得到缓和，但是更多的是被遗留下来，在此过程中，原本隐藏的问题也渐渐”浮出水面”，甚至成为了“空账”形成的主要因素。

一、历史遗留问题，这部分主要是制度改革之初就已经存在并且理然仍然存在的因素进行分析。

如今多大1.4万亿的“空账”并非“一日之功”，它一直受到历史遗留因素的影响，这些因素表现在：①由于现行制度都有规定社会统筹与个人账户如何结合，从而导致从一开始社会统筹与个人账户的边界不清，成为“混账”就在制度安排上为后来挪用个人账户基金留下了余地，为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方面之门。

②转轨成本没有完全“消化”，转轨成本即“缺口”）来自两方面：一是“老人”没有个人账户积累所造成的缺口”二是“中人”在制度实施之前的年份里没有个人账户积累所造成的缺口。

“统账结合”的混合制模式下，“缺口”即转轨成本由谁负担的问题直到现在仍然没有解决，导致了一直以来个人账户被挪用来填补“缺口”，从而造成“空账”。

分析中国养老保险“空账”问题，必须考虑中国养老保险的具体制度安排。

此次政策调整之前，中国养老保险制度所依据的是1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称旧决定)。

这次养老保险制度改革并没有调整企业和个人的缴费费率，企业仍是20%，个人仍是8%，即没有增加企业和个人的负担，亦即企业和个人在养老保险制度中所承担的义务和责任没有发生变化。

但是个人账户的规模却有所调整，《旧决定》规定是按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部划入个人账户，其余部分从企业缴费中划入；即企业20个百分点的缴费中有3个百分点划入个人账户，其余17个百分点划入社会统筹(如图1和图2)。

而《新决定》则规定“个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

”(如图3和图4)可见个人账户的规模变小，一方面这种调整必然导致个人账户积累额的下降，以此计算的个人账户养老金数额也随之降低，但另一方面个人账户规模的变小也降低了做实个人账户的难度，为下一步做实个人账户奠定的基础，这也是此次改革的意图所在。

1997年中国养老保险制度的改革实行社会统筹和个人账户相结合的制度，其目标就是在社会统筹部分实行现收现付模式，在个人账户部分实行完全基金模式的一种混合模式的养老保险制度(如图1)，但是政府没有明确承担转制成本，仍然试图通过养老保险制度内来消化，这样社会统筹部分的缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金，再加上实际工作中社会统筹和个人账户是混账管理，并没有区分为社会统筹基金和个人账户基金，只是统称为养老保险基金，为了保证已退休职工的养老金发放，唯一的出路只能是利用混账管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金。

结果是已按规定标准缴费的所有在职职工的个人账户都变成了空账户，形成了一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的“空账运行”体制，即形式上的部分积累、实质上的现收现付(如图2)。

以2004年为例，基本养老保险基金当年支出3502亿元，而历年累计结余2975亿元，按当年计算，累计结余仅够半年多的支出需要，这从实证角度进一步验证了中国养老保险仍是现收现付的模式。

二、现实阻碍因素：这部分主要是分析近十年来新制度运行中遭遇的其他现实因素。

这些因素随着社会的发展日益突兀起来，加强了“空账”的形成，主要表现在：①退休年龄，目前我国男性公民的退休年龄是60岁，女干部是55岁，女工人是50岁，支付退休后养老金的年限按10年的预期设计，但事实上我国人均寿命已达到72岁，这就造成我国社保基金缴费期短，支付期长，人口老龄化导致企业缴费的人员与退休人员之比，已从上世纪90年代初10：1迅速上升到目前的3：1。

②提前退休带来资金紧缺的问题，过低的退休年龄造成了庞大的退休职工队伍，增加了养老金的支出，为了应付支出，也不得不挪用个人账户积累的资
金。

如果职工提前5年退休，以25%费率（企业20%、个人8%）月缴费工资480元计算，将减少养老保险费收入7000多元。

一增一减，一个职工提前5年退休，对于养老保险基金的影响是3.4万元。

全国有100万名职工提前5年退休，对养老基金的影响就是340亿元。

这势必对基金支付造成巨大的压力。

③退休人员增长过快，退休人员的过快增长已经成为个人账户资金遭受转移的重要原因。

在保证退休人员养老金不降低的情况下，若假定其他条件不变，除非提高缴费率，否则当年收入将不抵当年支出，出现养老金支付的“赤字”，目前这部分“赤字”仍是由个人账户的积累资金来填补。

④制度缺乏实质性地执行，在制度的实际执行过程中，由于一些省份财力不足及企业资金不佳等问题，许多地方并没有按照制度规定的那样做实个人账户。

很多地方都没有严格按照“统账结合”的方式操作，而是实行了“混账管理”。

（一）转轨成本带来的缺口导致混账管理。

由现收现付制过渡到“统账结合”制，意味着所有参保人员都要建立个人账户并记录缴费，由于“老人”没有个人账户积累，其养老金主要靠社会统筹基金发放，“中人”账户积累不足也需要社会统筹基金补充，而实际操作中社会统筹基金常不足，因此常挪用个人账户基金来填补“缺口”，导致社会统筹的基金和个人账户的基金界限不分。

由于统账不分导致的基金缺口一直在扩大，按现行制度的基金缺口发展下去，我国未来几十年基金缺口将日趋扩大化。

（二）人口老龄化带来基金缺口不断扩大。

随着生活水平的提高，我国老年人退休后的平均寿命普遍延长。

那意味着今后“新人”的个人账户积累也将出现空账。

大量提前退休及对其的监管力度不够，更是导致缴费期减少，增加了养老基金的支出。

由于人口老龄化的加速，大量、快速增加的退休人员导致养老保险基金收不抵支，加大了基金缺口。

（三）养老保险基金收缴困难带来基金缺口问题。

当前我国养老保险覆盖面仍然较低，扩大覆盖面也面临许多困难；基金收缴率不高，缴费工资基数不实；部分企业和个体劳动者为减少负担，追求利益最大化避保，不缴、少缴、拖缴职工的养老保险金，导致养老保险基金收缴困难，使得社会统筹基金不足，造成收支缺口不断扩大。

我认为个人账户“空账”的根本焦点：是在90年代养老保险制度改革时，新的制度安排成了“社会统筹＋个人账户”，此前退休或工作了一段时间的职工，因为政府已经拿走了他们的“必要扣除”，所以不能再要他们缴费。

另一方面，政府也没有把这笔钱补上，他们的统筹部分和个人账户都是空账。

退休人员发养老金只好由在职职工单位为职工缴纳的20%统筹基金来承担，这肯定是入不敷出的。

不足部分被迫挪用在职职工的个人账户基金，致使个人账户出现亏空，且规模越来越大，积累下来成了巨额亏空。