“十三五”二氧化碳排放总量控制目标及地区分解落实方案建议

“十三五”二氧化碳排放总量控制目标及地区分解落实方案建议根据中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出的“逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制”总体要求，为确保实现“十三五”规划纲要提出的“碳排放总量得到有效控制，单位GDP二氧化碳碳排放降低18％”的双控目标，借鉴国内外相关经验，我们初步构建了全国碳排放总量控制情景分析方法和地区碳排放总量控制综合评价指标体系，结合经济发展新常态及相关目标，研究提出了“十三五”全国碳排放总量控制目标和地区分解方案。

一、全国二氧化碳排放总量控制目标（一）基本原则一是坚持碳排放总量控制目标与适应和引领经济发展新常态相统一，充分认识经济发展与碳排放之间的客观规律；二是坚持碳排放总量控制目标与碳排放强度目标相补充，有效发挥碳排放控制目标在“转方式、调结构”中的约束作用；三是坚持碳排放总量目标与排放峰值目标相衔接，引导支持优化开发区域率先实现碳排放峰值；四是坚持总量控制制度顶层设计与地方先行先试相结合，更好地发挥中央和地方两个层面的积极性；五是坚持总量控制制度与碳排放权交易制度相协调，有效发挥市场在资源配置中的基础性作用。

（二）总体思路系统梳理我国经济、能源和排放的历史数据，综合分析碳排放的规律与驱动因子，合理设定未来发展的不同情景，科学研判碳排放总量的区间，统筹考虑碳强度目标、能源消费总量控制目标等因素，研究提出碳排放总量控制目标。

一是综合分析“十二五”时期我国碳排放规律。

以“十二五”数据为基础，选择GDP、能源消费总量与结构、单位GDP能耗、碳排放总量、单位GDP碳排放等关键指标，分析其现状与历史变化规律，作为我国“十三五”时期碳排放总量控制目标确定的重要分析基础。

初步核算结果表明， 2015年我国能源活动二“十二五”时期年均增长2.3亿吨，氧化碳排放总量约为93亿吨，增幅比前五年明显放缓，后两年排放总量基本持平，单位GDP二氧化碳排放下降21.5%。

研究结果表明，GDP总量、能源消费总量与碳排放总量正相关,而能源消费结构、单位GDP能耗、单位GDP碳排放等指标则与碳排放总量负相关。

二是合理设定“十三五”时期我国低碳发展情景。

政策情景关键参数的假设严格基于“十三五”规划纲要的相关目标与任务，即GDP增速为年均6.5%、单位GDP能耗降低15%、非化石能源占一次能源消费比重上升到15%，煤炭消费比重下降至62%，天然气消费比重提高到7%；优化情景在政策情景的基础上适当提高能源消费结构的优化力度，即在单位GDP能耗降低15%的基础上，将非化石能源比重提高至16%，煤炭比重下降至60%，天然气比重提高至8%；强化情景则在优化情景的基础上进一步强化提高能效和优化能源消费结构的力度，即单位GDP能耗下降至18%，与“十二五”实际完成情况相当，非化石能源比重提高到16.5%，煤炭比重下降至57%，天然气比重提高到10%，后者与《能源发展战略行动计划2014-2020》提出的目标一致。

三是科学研判“十三五”时期我国碳排放可能区间。

综合三种情景结果及对能源消费总量等相关约束性因素的分析，“十三五”时期我国二氧化碳排放总量的可能区间为97.1-104.3亿吨，单位GDP二氧化碳排放下降幅度在18％～23.6%。

从能源消费总量看，三种情景下分别为50、50和48.3亿吨标准煤，对应的2020年煤炭消费总量分别为43.4、42和38.5亿吨煤，这些均能满足能源消费总量控制在50亿吨标准煤的目标要求，其中优化情景和强化情景下符合《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的“到2020年煤炭消费总量控制在42亿吨左右”的目标，而强化情景更能反映经济发展新状态和能源革命双重作用下的能源消费增速趋缓、煤炭消费步入峰值期这一阶段性特征。

从二氧化碳排放总量看：三种情景下分别达到104.3、102.5和97.1亿吨，年均增加2.2、1.9和0.8亿吨，如果考虑到“十二五”后两年排放的实际情况，强化情景更能反映经济发展新常态下的排放特征；从二氧化碳排放强度看，三种情景分别下降18%、19.4%和23.6%，如果考虑到“十二五”时期实际完成情况，强化情景更能体现有效控制碳排放的力度与效果。

四是研究提出2020年我国二氧化碳排放总量控制目标。

在科学分析碳排放区间的基础上，结合实现我国2030年国家自主贡献目标的相关要求，研究提出了2020年我国能源活动二氧化碳排放总量控制在97亿吨左右的目标。

从2030年国家自主贡献目标看，如果实现单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%的目标，则2016-2030年间年均下降率要求达到3.7%，但若要保证在2025-2030年期间达峰，相应的碳排放强度下降率应高于我国同期的GDP增速，保守估计“十五五”时期，我国的GDP年均增速将保持在4.5%以上，对应的碳强度下降率则应不低于4.5%,五年累计下降率应达到22.6%以上，这也意味着争取在2030年前提前达峰的目标，对“十三五”和“十四五”时期碳排放强度下降的幅度要求更大，对碳排放增量控制的要求也更高，建议将我国2020年的二氧化碳排放总量控制目标设定为97亿吨左右。

97亿吨二氧化碳排放总量对应的强化情景，不仅其能源及煤炭消费总量符合当前能源发展新状态，其年均二氧化碳排放强度下降5％左右、年均增量控制在0.8亿吨的效果更能体现提前达峰的路径和决心，也更利于我国国家自主贡献目标的尽快实现。

实现97亿吨二氧化碳排放总量控制目标，要求“十三五”时期，GDP年均保持在6.5%左右的合理增速，能耗强度下降率实现18%以上，能源消费总量控制在48亿吨标准煤以内，煤炭消费比重持续下降到57%左右。

二、地区分解落实机制方案（一）基本原则一是科学性。

科学分析各地区二氧化碳排放的主要驱动因素和内在规律，选择国内生产总值、单位国内生产总值能耗、能源碳强度等三个指标建立分析方法，采用发展现状、发展水平、发展趋势等三个纬度构建综合评价指标体系。

二是差异性。

综合考虑不同地区社会经济发展对碳排放空间的合理需求，充分反映不同地区在发展现状、发展水平、发展趋势等方面存在的较大差异，通过碳排放总量的合理分配，既兼顾公平、又提高效率，并促进区域的协调发展。

三是导向性。

全面反映“创新、协调、绿色、开放、共享”新的发展理念，通过对不同指标及其三个纬度的差异化赋值体现国家经济发展动力及结构转型的政策导向，切实发挥对合理调控经济增长速度、提升发展质量的引领作用。

四是实操性。

统筹协调国家碳排放控制目标与地方分解方案的匹配性，妥善处理国家与地方在碳排放总量的数据缺口，采用“自上而下”的分解方法和“自下而上”的分析方法相结合，使各地区分解的目标更具有合理性和针对性。

（二）总体思路一是系统分析各地区“十二五”时期碳排放变化趋势。

以2010-2014年各地区年度能源消费数据为基础，利用排放因子法核算各地区能源活动的二氧化碳排放量，科学分析驱动各地区碳排放总量增长的主要影响因素，作为确定地区碳排放总量控制综合评价指标体系及各地区碳排放总量控制目标的方法和数据基础。

初步研究结果表明，2014年各地区能源活动二氧化碳排放量之和约为96.6亿吨，高出经核算的2014年全国能源活动二氧化碳排放总量4.5亿吨，两者差异主要是由于地方能源统计数据与全国能源统计数据不平衡造成的。

二是研究确定地区碳排放总量控制综合评价指标体系。

综合考察主要指标的代表性、科学性及数据可获得性，比较选择kaya 恒等式作为分析各地区碳排放总量控制目标的基本公式，研究确定国内生产总值增长率、单位国内生产总值能耗下降率、单位能源消费二氧化碳排放下降率三个指标作为地区碳排放总量的主要驱动因素，并将上述驱动因素拆分为发展水平、发展潜力和发展阶段三个纬度，每个纬度用1-3个定量指标来表征，一共细分为13个三级指标，由此构建地区碳排放总量控制综合评价指标体系，再对上述指标的权重进行赋值，其中三个一级指标、9个二级指标之间的权重一致，每个二级指标对应的1-3个三级指标之间权重一致。

图1 地区碳排放总量控制综合评价指标体系三是对各地区的碳排放驱动因素进行打分、聚类与赋值。

基于以上综合评价指标体系，分别对各地区经济发展、能源效率和能源碳强度三大指标的发展水平、发展潜力和发展阶段进行综合评价打分,并按照打分情况对各地区进行聚类，其中GDP增速和单位GDP能耗下降率分成五类赋值，单位能源消费二氧化碳排放下降率分成三类赋值，在保证国家碳排放总量目标与地方分解方案匹配的前提下，利用kaya恒等式得到各地区的2015年和2020年的二氧化碳排放量分解计算结果，并与各地区“十二五”时期的单位GDP能耗实际下降率、GDP实际增长率和能源消费结构实际变化，得到各地区2015年实际碳排放量以及根据各地区“十三五”时期GDP增速的规划目标、国家下达的单位GDP能耗下降率初步目标以及各自能源发展规划相关数据，预测得到的各地区2020年碳排放总量结果相互验证。

图2地区碳排放总量控制目标分解计算过程四是研究提出2020年各地区二氧化碳排放总量控制目标。

在“自上而下”分解方法的基础上，结合“自下而上”的预测方法，研究提出2020年各地区能源活动二氧化碳排放总量控制目标加总之和约为103.9亿吨，比建议的2020年我国能源活动二氧化碳排放总量控制在97亿吨左右的目标高出6.9亿吨，两者之间的平衡差异有所扩大。

从“十三五”时期各地区碳排放增量看，全国31个省（区、市）增量之和为6.6亿吨，年均增加1.3亿吨，其中：8个地区的年均二氧化碳排放增量高于700万吨，增量最大的三个地区依次为河南的1033万吨、湖北的954万吨和贵州的950万吨；另有8个地区在“十三五”时期的年均二氧化碳排放增量预计在200万吨以内，其中山西、辽宁、黑龙江等三个地区的排放量将出现明显下降，而北京、上海、河北和吉林等四个地区则基本持平。

从总量控制目标对应的各地区碳强度下降率看，各地区的碳强度下降率在17%～24%之间，其中天津、辽宁、江苏、山东、广东等5个地区须达到24%左右的下降率，而青海和新疆实现17%左右的下降率即可完成总量控制目标。

与我们中心“十三五”碳强度下降控制目标建议相比，为实现上述总量控制目标及各地区“十三五”规划纲要提出的经济发展速度，对各地区在碳强度下降率方面将提出更高的要求，其中海南、黑龙江、青海等地区需实现碳强度的大幅度下降。

表1 2020年各地区碳排放总量控制目标及“十三五”增量建议注：由于西藏自治区缺乏统计数据，因此本研究采用其他方法对西藏的碳排放总量控制目标进行了测算。

“十三五”碳强度下降率是按照各地“十三五”规划纲要提出的预期经济发展速度测算的。

三、政策及建议一是充分认识碳排放总量控制目标及分解落实的重要性。