金融宏观调控行为的经济法分析

金融宏观调控行为的经济法分析（上）2008-1-25 金融宏观调控作为一个“复杂问题”，经济学科对之研究颇多、成果颇丰，而从法学视角对其研究却显薄弱。

理论和事实均表明金融活动本身存在风险，金融体系呈现出不稳定性、脆弱性特征，随着金融的快速发展可能导致资本融通的低速和阻滞，致使市场经济低效率。

在此情况下，国家对金融的宏观调控势在必行，但是国家对金融的调控亦可能失败，为了避免国家因官僚主义等因素造成非理性调控，有必要通过经济法规范金融宏观调控。

而经济法规制的核心是对金融宏观调控行为的规范，故本文以“金融宏观调控行为”为焦点进行研究。

　 一、金融宏观调控行为的结构及特征　 认清金融宏观调控行为结构，有助于研究金融宏观调控。

然而金融宏观调控行为具有何种结构，学者多有不同主张，代表性的观点有以下几种：王全兴先生认为：宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段所构成的政府干预过程，宏观调控权作为与宏观调控对应的一个法律概念。

应当涵盖宏观调控的全过程。

胡光志先生认为：宏观调控作为一种政府行为或政府调控措施，包含决策、实施监督、效果验证等多个环节。

刘定华先生和肖海军先生认为：金融调控实质上是货币政策的制定与实施。

刑会强先生认为：宏观调控行为是决策行为，而不包括其他。

　 笔者认为，金融宏观调控行为是国家有关机关对宏观金融进行干预的行为。

实施这种行为，首先要基于对宏观金融运行的透彻认识，在全面细致分析基础上做出对宏观金融进行干预及如何干预的决策，光有决策尚不能影响宏观金融，一定要对该决策进行实施。

因此金融宏观调控若不涵盖决策的执行，则金融宏观调控根本不可能实现。

金融宏观调控行为意图使宏观金融运行良好，则对该行为是否能达到最终目标必须有检验标准，否则金融宏观调控行为仅就行为本身来看，意义不大，所以金融宏观调控行为效果亦是金融宏观调控行为的结构因素之一。

可见，金融宏观调控行为的结构应当涵盖金融宏观调控决策（即货币政策）、金融宏观调控决策执行及金融宏观调控效果。

　 金融宏观调控行为源于法律上的授权，是一种法律上的行为。

金融宏观调控行为结构为决策、实施和调控效果，从表面上看似乎与传统法律行为理论相符。

依照传统法律行为的理论，学者们认为，法律行为从运作过程上看，法律行为的结构为：“法律行为的动机形成与目的确定阶段，法律行为的实施阶段及法律行为的效果阶段。

”（李龙，1996）但通过下文具体分析金融宏观调控行为的特征，会发现金融宏观调控行为不同于传统法律行为，有些区别甚至是本质性的。

　 第一，金融宏观调控行为的经济基础是社会生产力的发展和一国宏观金融的形成以及“市场失灵”在宏观金融领域凸现。

这使国家不得不改变“守夜人”的角色，介入私人领域之中，主动干预到私人领域之中，主动地干预社会经济生活。

　 第二，金融宏观调控行为主体是国家有关机关，在我国为中国人民银行和政策性银行，绝对不可能是单个的个体。

因为金融宏观调控是为了使国家宏观经济良好运行而进行的干预，所以要求行为主体必须是站在宏观的、整体的、全局的高度，具备金融领域的专业知识。

　 第三，金融宏观调控行为的对象是宏观金融。

现代社会金融的良好运行是宏观经济发展的重中之重，而对金融领域的控制需要丰富的金融专业知识。

宏观金融调控政策的制定、执行要根据经济周期的循环变动，调整利率、法定准备金率等技术工具，其间涉及大量的专业知识。

而“专业信息，是具有自己独特的范畴、定义、方法，对其正确解码必须具备达致临界的知识存量和相关参照系、共享程度较低的信息。

”（伯·霍尔茨纳，1984）　 第四，金融宏观调控行为意欲产生效果需要通过一定的传导机制。

传统法律部门通过建立“法律行为”的概念，构建法律关系，确定当事人双方的权利、义务，即一个法律行为就直接在当事人之间产生法律行为效果。

而金融宏观调控行为却与之迥异，金融宏观调控行为的作用模式为：“货币政策一商业银行一个体行为选择”。

货币政策制定出来以后，商业银行这一中间层按货币政策执行后，并不表明就已经达到了金融宏观调控的目的，产生预期行为效果。

更重要的是通过货币政策的出台来引导社会个体行为，这之间就必然存在一条传导路径与相应的传导机制。

　 第五，实现“对宏观金融的控制”操作难度很大。

罗斯柯·庞德在《通过法律的社会控制》一书中表明：法律是实现社会控制的一种强有力的方式。

对金融宏观调控行为的控制同样也是一种社会控制，只是实现对宏观金融的社会控制的操作难度更大些。

金融宏观调控需要丰富的专业知识，需要畅通的传导机制。

这一特征也使得金融宏观调控行为不同于传统法律行为。

传统法律仅仅通过对个体行为的规制就可以达到对相应领域如民事领域的控制。

而专业知识的具备存在难度，传导机制的畅通程度的不同，以及金融宏观尚受其他因素的干扰，综合因素导致实现对宏观金融的控制存在不小难度。

　 第六，金融宏观调控行为目的的实现需要承诺信任机制。

诺贝尔经济学奖得主基德兰德与普雷斯科特以其“时间不一致性理论”指出：如果政府没有充分的激励在执行阶段落实其承诺，并且这一点能为受体所理性预期，那么，后者对政府调控引导将采取不遵从对策，导致调控目标落空。

如前特征四所述，金融宏观调控政策引导社会个体行为选择，“与政府相对的调控受体可以凭借遵从或不遵从的策略选择来回应政府的行为引导，宏观调控的实际绩效将更多地取决于调控受体的预期及预期支配下的选择；而政府调控措施在制定阶段与执行阶段是否融贯一致，即政府在执行阶段是否基于充分的激励履行其在执行阶段宣称的调控承诺，将直接决定着受体的预期确立和行动选择，继而影响调控绩效。

”（吴元元，2006）可见，金融宏观调控行为的顺利实施需要调控主体的承诺与受体的信任，建立良好的合作环境。

　 二、我国金融宏观调控行为的经验实证分析　 （一）货币政策的制定　 金融宏观调控行为多样，本文以调整法定存款准备金率和利率为例进行实证分析。

中国人民银行做出货币政策决定之后必须向外界公告，公告的形式和实体都必须具有严肃性、权威性、可信赖性。

但笔者对多个公告进行研读后发现尚存以下问题：　 第一，中国人民银行对这一重要的公告程序并未引起足够重视，特别是2003年9月21日那次调整没有任何正式的通知，显得不够严肃。

　 第二，从公告形式而言，中国人民银行采用公告通知的形式，虽然起到告知作用，但通知形式本身却不足以表达货币政策的权威性，给人不够慎重的印象。

通知这种形式给公众传达的信息似乎有“通知的内容随时都可能更改，甚至是向相反方向改变”的嫌疑，因此这种形式不利于建立社会公众对金融宏观调控的信任，不是中国人民银行良好的承诺形式。

第三，从中国人民银行调整存款准备金率的公告通知的内容来看，2006年8月15日（包括该次）以前的诸次调整都采用的是“经国务院批准，中国人民银行决定……”的模式。

但是根据《中国人民银行法》第五条第二款的规定，中国人民银行调整存款准备金率的决定无需经国务院批准，只需向国务院备案即可，但中国人民银行在2006年8月调整存款准备金率决定之前都谨慎地报经国务院批准，从另一个侧面说明中国人民银行独立性较低。

从2006年11月15日上调存款准备金率开始，公告通知中才终于挥去了“经国务院批准”的影子，采用了“中国人民银行决定……”的模式。

第四，从中国人民银行调整利率的公告通知的内容而言，调整利率所用文字模式均为“中国人民银行决定……”，而根据《中国人民银行法》第五条第一款规定，利率属于报经国务院批准后方可执行的货币政策。

利率与存款准备金、再贴现等工具相比较而言是对整个国民经济影响更为重大的货币工具，所以报经国务院批准是必经的法定程序，但公告的文字表达并未看出加息决策经过国务院批准。

从2004年上调利率时人行有关负责人答记者问的回答中可以看出加息的确经过国务院批准，只是在公告中未明确表达出来。

对此笔者不禁产生疑惑，在2006年11月之前人行调整并不需要经国务院批准的存款准备金公告采用“经国务院批准，中国人民银行决定……”模式，而对于必经国务院批准的利率政策却没有“经国务院批准”的文字表述呢？可见，对于利率这一十分重要的货币政策工具从公告的文字表达上并不严肃、严谨，正是因为这种不严谨使得至少从表面而言利率政策的制定有与法律规定相背的嫌疑。

第五，从中国人民银行制定利率政策的迅速程度和准确度来看，货币政策的制定需要建立快速反应机制和反思机制。

从1995年开始到2002年，受我国经济偏冷、内需不足等因素影响，人行一直采用低利率政策，但到2002年，我国已经走出了通货紧缩期，然而从2002年至2004年加息之前低利率政策一直没有改变，从而推动了一轮又一轮的投资过热，从房价的一再上涨，各类资源被过度开采等现象可以看出，低利率已经成为资源合理配置的一个障碍。

2004年至今的8次加息，特别是2007年7个月内5次紧密度加息从另一个侧面表明2002年至2004年加息之前货币政策并不及时准确，倘若在我国经济走出经济紧缩之时就能及时采取准确有效的货币政策，或许就能避免通过短期内频繁加息来遏制投资过热而效果又太理想的局面。

因此，货币政策的制定必须建立快速准确的反应机制，同时也须建立对过去不甚理想和成功的货币政策进行反思的机制，如对频繁加息的效果做出及时评价及反思将有利于今后的金融宏观调控。

第六，不论是从存款准备金，还是利率调整的公告通知的内容来看丝毫看不到货币政策委员会的身影，看不出货币政策委员会提出的任何建议，不知是通知未列明还是委员会就存款准备金率、利率调整问题根本就未讨论。

笔者又仔细搜查了中国人民银行网站上有关货币政策委员会的相关内容，也未发现货币政策委员会就存款准备金率调整的任何会议纪要。

而货币政策委员会是具有专业知识的团体，如果金融宏观调控的专家尚不能发表见解，则金融宏观调控行为的理性程度就不得不被置疑。

（二）货币政策的执行及效果　 中国人民银行研究人员刘玄在《苏皖两省货币政策传导差异的实证检验及其解释》一文通过计量分析得出如下结论：“区域层面的计量分析表明，货币政策传导在苏皖两地差异非常明显，由此产生区域性货币政策效果的差异。

一方面。

江苏是货币政策传导的灵敏高度区域，峰值响应时间短，响应峰值也比较高，表明货币政策的传导渠道较为顺畅。

而安徽则为低灵敏度区域，货币政策存在梗阻现象”。

（刘玄，2006）　 上述苏皖两省货币政策执行差异的案例，从经济法的视角而言，应当关注以下几个问题。

第一，货币政策的实施需要考虑区域差异，协调好中央和地方的关系。

我国地域广博，各区域的经济发展水平存在差异，各区域对货币政策的传导途径及灵敏程度各不一样，影响了金融宏观调控行为的效果。

为确保对各区域的调控都能达到预期目的，就必须因地制宜，在货币政策的制定、实施中都得考虑差异因素（还包括行业因素等），以法律的形式将这些变量程序化，从而确保金融宏观调控的充分理性。