关于余杭区出版物市场监管工作的思考1

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对文化市场管理的法律法规逐步健全，出版物市场范畴和管 理职责也有较大的调整和增加，印刷复制业、音像制品和电 子出版物，先后归口文化新闻出版部门审批和管理。至 2009 年上半年， 余杭区已有文化市场各类合法实体经营单位总 量 1098 家，其中文化类 308 家，占 28%，印刷、出版物类 775 家，占 70%，广电类 15 家，占 1%。（主要是几家境外 卫星接收用户和宾馆视屏点播）如下图:
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场；要切实落实发货单位依法必须提供销货清单等有关非财 务票据制度，在市场建立投诉举报公开渠道，防止出版物批 发企业无销货凭据低价销售非法书刊，而零售企业因无凭据 无法指证的情况发生；要建立市、区（县市）非法出版物协 查联动机制，市级总队（支队）要定期通报批发集散市场出 版物审读情况和监管重点；区（县市）发生跨管辖区域的案 情，协作机制有关成员单位要密切配合，形成“市场源头净 化规范、零售末端围追堵截”的工作机制。
广电类, 15
文化类, 308
印刷出版, 775
பைடு நூலகம்
据我区有关职能科室年检换证时初步统计,余杭区出版
物市场主要有以下经营门类组成:
门类
总量
从业人员 注册资本（万元
书刊销售
193
472
7050
音像制品
79
237
790
电子出版物
6
18
60
出版物
13
1243
4890
印
印刷
刷 包装装潢
211
6040
32650
复
3、加强出版源头监管，控制批发集散市场。我区流通的 非法小报等盗版出版物除少量是游商上门推销外，大部分是 原杭州汽车东站、文化商城、义乌出版物交易中心等“二渠 道”书商中进货，把好批发环节，就堵住了非法出版物流向 市场的入口。建议有关部门在出版物批发集散源头加强监 管，要建立常驻市场监督检查机构，充实出版物批发集散市 场的监管力量；要健全并落实出版物售前送审制度，严把出 版物批发企业的进货关，从源头上防止不良出版物流入市
印刷
制
其它
134
3836
6900
印刷
打印
139
453
1510
复印
合计
775
12299
53850
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（一）现状分析 我区出版物市场流通环节以书报刊、音像制品、电子出 版物零售（兼出租）为主。除新华书店所属门店和少量连锁 门店规模相对较大外，大部分是弱势群体和下岗再就业及家 庭人员为主经营的简易摊店、报刊亭子，销量偏小，经营困 难。随着电视、电脑的普及，休闲娱乐方式多样化，网上阅 读呈上升趋势；加上书刊的定价过高，已严重影响普通消费 者购书欲望。在乡镇农村除了一些中小学生教辅读物、通俗 小说外，其他的出版物很难销售，流通网点有萎缩趋势。不 少书报刊摊点已兼营烟酒、饮料等小商品以维持生存。 印刷复制企业经过贯彻《印刷业经营者资格条件暂行规 定》，2004 年，根据国家新闻出版总署等四部门印发的《关 于对不符合资格条件的印刷单位进行限期整改的方案的通 知》精神，开展了重新审核工作后，我区印刷复制企业总量 稳步增加，印刷设备日趋更新，朝有序、健康、规范方向发 展，但总体上仍处在数量式扩张阶段，尚未进入规模式集约 经营的水平。 （二）存在问题 我区出版物市场总体发展应该是健康的、可喜的，不但 促进经济发展，也为满足人民群众的日益增长的文化生活需 求，丰富人民大众的精神生活发挥了积极作用。然而，我们 也清醒地看到，出版物市场还存在一些不容忽视的问题： 1、从业人员素质要求未能切实可行落实。中华人民共和 国劳动和社会保障部令第 6 号《招用技术工种从业人员规定》 及《持职业资格证书就业的工种（职业）目录》明确：出版 物发行员是新闻出版行业特有的实施职业资格证书制度的 工种。新闻出版总署与劳动和社会保障部《关于对图书发行
在查缴目录信息获取方面，上级出版行政部门考虑密级 为重，常以密电、内部明电形式直接传达地方政府为主，而 我们基层执法机构只能到政府机要室阅看，摘录往往片言只 语、转辗传达，难以查阅核实，也影响查禁成效。
经过多轮的行政审批改革后，相关行政部门对“彩色复 印许可”、“商标印制许可”、“流通票证印刷许可”等前置许 可已陆续取消，但其后置管理的要求与出版行政主管部门缺 乏链接，在日常监管中造成管与不管都尴尬的情况。
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员实行职业资格证书制度的通知》、《出版物发行员国家职业 标准》等规范并没有在各地切实可行的实施。审批中对就业 准入控制和职业资格证书制度几乎没有执行，也没有坚持开 展对从事出版物发行的从业人员进行职业技能鉴定工作，放 弃了从业人员素质要求的准入门槛，造成书报刊、音像制品 从业人员普遍缺乏必要的文化知识。小而散的门店经营，解 决就业生存的经营理念，经营出版物仅仅是谋生手段；有的 经营者，只要有利可图，对销售盗版侵权制品乐此不疲，缺 乏保护知识产权意识。而具体违法违规经营行为的行政处罚 法定裁量又下限过高，造成这类弱势群体履行处罚能力困 难，屡屡发生“死案”。
5、严肃出版纪律，维护出版秩序。要及时修订完善内部 资料性出版物管理规章，下放非营利性的内部资料性出版物 审批、审读、准印权限。建议上级新闻出版行政部门会同纪 委、监察部门对党政机关、企事业单位中擅自非法出版内部 资料性出版物进行专项检查，对典型案例通报处理，以严肃 出版纪律，维护出版秩序。新闻出版行政部门要会同工商行 政管理部门、卫生行政管理部门和城管执法部门对民营医疗 机构非法出版、印发固定印刷品广告开展专项治理，重申和 明确各部门监管职责，切实依照不同的法律规范齐抓共管、 积极主动作为，开展综合治理，共同维护出版活动的管理秩
6、管理水平粗放、监管手段滞后。当前文化市场资本投 入已呈多元化格局，各种新技术的不断出现和飞速发展，实 施侵权和非法出版的手段已经变得越来越简便快捷。信息网
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络的普及和发展日新月异，出版物及版权保护涉及的非文化 市场经营实体的领域不断扩大。特别是在网络和数字环境下 开展执法工作，有许多知识需要学习和更新；而我们基层执 法人员仍停留在现场检查、目测鉴别的传统监管手段。执法 人员的鉴别能力、取证的技能高低，决定着查处盗版侵权行 为的效率。省局扩大县市有关管理权限后，非法出版物的鉴 定权限明确了，但相应鉴定人员资质培训、考试发证工作尚 未跟上。目前，县市对非法出版物鉴定工作仍依赖上级出版 行政部门的鉴定结果，权能并未落实。
5、内部资料性出版物出版活动混乱。由于内部资料性出 版物管理立法滞后，一些机关团体、企事业单位用于宣传形 象、交流工作的内部资料性出版物非法出版活动十分普遍。 据统计，我区经上级批准的企业报型出版物只有 10 家，而 实际出版刊型、报型内部资料性出版物突破 40 余家，个别 机关团体还以宣传企业形象为由，以赞助方式刊登广告、合 作办刊等非法出版期刊型内部资料性出版物。对这类机关团 体、企事业单位非法出版内部资料性出版物，监管查处阻力 极大，难予得到理解和配合。一些民营医疗诊所更大肆非法 出版格调低下的刊物医疗广告，并雇用闲散人员利用双休日 和节假日期间，在一些农贸市场和商场门口向过路行人散 发，影响恶劣。而查处此类违法行为，涉及多个部门监管职 责，存在法律管辖竞合。
3、缺少对印刷企业总量、结构、布局规划的有力指导。 目前，印刷企业准入主要衡量条件是厂房面积、无淘汰设备、 注册资本，在区域总量、结构、布局方面没有一个权威性的 规划。小型印刷企业发展过多，低水平生产能力过剩，经营 管理不够规范等问题仍然存在。我区上规模印刷企业不多， 发展差异较大。年产值 500 万元以上的印刷企业不足印刷企 业总量 15%，不少小型印刷企业属盲目重复建设，规模较小， 专业化程度低，经济集中度不高；有的还在使用淘汰机型，
浙江省“第二届文化市场综合 行政执法-浙江论坛”研讨文章
关于余杭区出版物市场监管工作的思考
（2010 年 10 月 25 日） 杭州余杭区文化市场行政执法大队 王绍祥
我省实行文化市场综合执法改革后，出版物的出版、印 刷(复制)、发行、进出口等经营门类，著作权(版权)等监管职 责，已相继纳入文化市场综合执法范围。通过对我区文化市 场各经营门类总量的分析，出版物市场总量已高居文化市场 所有监管范围的首位。由于出版物市场是兼有经济与文化属 性的特殊市场，在市场经济条件下，民营资本准入的放宽， 出版物流通领域准入门槛较低，盗版盗印出版物及流通环节 简易便捷；随着信息技术和现代传媒的发展，制黄贩黄活动 手段更加现代化，活动更加隐蔽，手段更加多样，极易发生 触及“政治敏感”底线的问题发生。鉴于出版物市场监管任 务越来越重、难度越来越大、要求越来越高的新形势，笔者 结合本区工作实际，就如何进一步加强出版物市场监管，谈 几点思考，以求同行教正。
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上来，并将出版物市场监管效果纳入地方政府绩效考核内容 之一。
2、完善市场准入规则，调整市场经营格局。要针对当前 出版物市场从业人员实际情况，制定分步实施职业资格证书 制度的规划，免费开展对从事出版物发行的从业人员进行职 业技能鉴定工作。出版物经营者开业申请时，对没有获得职 业资格证书的，要依法不予审批。要将出版物发行员资格培 训教育纳入劳动部门就业培训范围，职业介绍机构和用人单 位，在推荐办理出版物发行人员就业或上岗的有关手续和签 订劳动合同时，必须核查其有无职业资格证书。劳动监察部 门应当依照劳动和社会保障部《招用技术工种从业人员规 定》对必须持职业资格证书就业的出版物发行员工种纳入监 督检查范围。通过完善市场准入规则等措施，提高从业人员 整体素质，努力改变出版物流通市场犹如“养家糊口”的弱 势行业形象。要在政策和税负层面扶植新华书店网点、出版 物连锁经营门店、邮政报刊发行网点，鼓励建设其它布局合 理、公共服务功能突出的图书销售网点新途径，使出版物发 行企业进一步拓展网点和销售渠道，为合法出版物的发行提 供更大的市场空间。
4、深入印刷企业调研，制订行业总量规划。印刷行业是 出版物生产领域，是前端。加强对印刷企业总量、结构、布 局规划的指导，意义深远。建议各级审批部门化大力气开展 对印刷企业调研，制订行业结构和总量规划，切实指导各地 印刷企业发展。如我区出版物印刷企业和其它印刷企业已呈 现出生产能力过剩，而商务印刷、数字印刷、高档化、个性 化具有绿色环保和防伪性的包装印刷企业发展寥寥无几。要 根据这一产业的双重性，制定完善扶持这一特殊产业发展的 各项政策，促进印刷业实现社会效益和经济效益相统一。
二、加强出版物市场监管工作的对策和建议 出版物市场监管工作是确保我国文化安全和意识形态安 全的重要阵地，针对出版物市场管理任务占到文化市场管理 任务 70%以上的实际，建议采取以下对策： 1、完善行政立法建设，适当调整工作重点。建议加强出 版物市场行政立法建设，完善并明确“部门管辖竞合”领域 各自职责，使文化市场行政执法工作从陷入取缔“黑网吧”、 “黑游戏房”、贸易市场无证出版物摊点等非法主体的查处 怪圈之中解脱出来，将有限的文化市场行政执法资源，调整 到侧重监管文化市场中传播的文化产品和提供的服务内容
2、非法经营出版物游商摊点屡禁不止。由于盗版源头尚 未杜绝，销售盗版等非法出版物有利可图。我区一些夜市贸 易市场、集贸市场和马路摊点，非法经营出版物屡禁不止。 虽然，出版行政部门多次牵头组织取缔，但收效甚微。相关 贸易市场管理部门对出版物这类需要前置许可的文化商品 在准入贸易市场经营前没有负起事前监管责任，任其进入销 售。造成事后执法取缔当事人对抗情绪激烈，极易酿成抗法 事件，影响政府形象。
一、余杭区出版物市场的基本情况 余杭区三面拱围杭州市主城区，面积 1220 平方公里， 户籍人口 82.7 万，下辖 14 个镇、1 个乡、4 个街道。余杭 区出版物市场是伴随着改革开放而逐步形成。1987 年前后， 主要以新华书店为主渠道，以及各乡镇供销社代销店经营书 刊为网点。1990 年左右，才陆续出现个体书店。随着国家
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技术落后，却以其成本低廉的优势，压价竞争，占据了相当 的印刷市场份额。造成规模印刷企业优势能力过剩，存量资 产不能充分利用的局面。这不仅会使企业效益低下，也难以 保证产品质量和产业整体素质的提高。
4、打印复印单位监管缺乏有效抓手。由于打印复印单位 从业人员也都为弱势群体，“多、小、散”的行业状态，监 管很难全面覆盖。随着机关、企业办公自动化的改善，打印 复印单位开办和关闭十分频繁，市场实际总量掌握不准，且 这些单位兼营项目很多很杂，对印刷品承印管理等规范普遍 不够重视，相关法规对打印复印经营活动也缺乏可操作的法 律规范，造成监管缺乏有效抓手。