论社会保险法的立法问题及完善建议

彭汉新

20081201018

华南师范大学论社会保险法的立法问题及完善建议

摘要：

社会保险制度是国家和社会对因丧失劳动能力和劳动机会而不能劳动或暂时终止劳动的劳动者，采取的通过给予一定物质帮助，使其至少能维持基本生活，以确保劳动者的生存和劳动力的再生产的制度，是当代文明社会得以延续的重要制度保障之一。我国的《社会保险法( 草案) 》自2006年开始起草，经过四次审议之后，于2010年10月28日高票通过。最高国家立法机关首次就社保制度进行立法，历时3年多的时间，可以说这部法在很多地方都已经比较完善，但也还有诸多需要完善的地方，这是值得我们去探讨的。

关键词：

社会保险法问题建议立法

社会保险的概述

当今欧美各国的社会保障制度已经进入成熟阶段，无论是“福利国家”的北欧模式，还是政府与市场结合的美国中间模式，或者“完全积累制”下的拉美模式，虽然各自都有弊端和不尽如人意之处，但毋庸质疑地已经成为现代社会保障制度的基石。在我国，尽管各种社会险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。

经过多次的草案修改，四次审议，历史三年，直到2010年10月

28日下午，全国人大常委会终于高票通过了《社会保险法》。这是最

高国家立法机关首次就社保制度进行立法。中国的改革开放已进入20余年，取得了举世瞩目的成就。作为一个拥有13亿人口、处于社会主义初级阶段的发展中国家，为了解决日益严重的社会问题，需要综合运用经济、政治、法律、道德等多种手段。①这次《社会保险法》的高票通过，从立法层面上讲，这是一次重大的立法突破，而从实践层面上，这是一项关乎民生关乎国民最切身利益的立法，是我国司法制度与社会制度建设过程中的一项最为重要而且影响深刻的结晶成果。

社会保险是社会保障的一种形式，是国家通过立法起来的，以劳动者为保障对象的，保障其在丧失劳动能力或失去收入来源时，获得基本生活保证的一种正式的国家生活保障制度。②相对于社会福利与社会救助，社会保险具有更多不同的特征，即国家、企业和个人共同筹资建立基金，向特定的当事人定期支付。社会保险是通过税收或者缴费建立社会保险公告基金和个人账户，用以帮助公民克服社会风险的社会保障制度之一。

根据《社会保险法》第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。这是对社会保险法的立法范围的一个概述。

由此可见，社会保险制度因其涵盖的范围之广、涉及内容之深、所保护权益之重要而对于每一位社会公民来说有着非同一般的意义，它的立法不仅受到了各专家学者的广泛关注，更受到了每一位公民的

密切注意。

我国《社会保险法》的立法进程

中国社会保险立法的发展，经历了劳动保险立法和社会保险立法两个阶段。这是我国社会保险立法的发展必须基于有中国特色的二元经济结构所导致的。首先我们先看一下中国的劳动保险立法，其主要分为三个阶段：第一阶段是1951年至1957年。当时建国后不久，政府立即根据当时起着临时宪法作用的《共同纲领》第23条，着手“逐步实行劳动的保险制度”，并于1951年由当时的政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》（至今未失效）。这部条例的颁布，中国工人群众真正感觉当家做了主人。第二阶段是1958年至1965年。60年代，中国经济实行全面调整的方针，劳动保障制度也进入调整阶段。而这一阶段也是以《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于改进公费医疗管理问题的通知》等几个主要的政策性调整文件的出台作为标志。第三阶段是1966年至1978年。经过了十年文革，中国经济和社会发展遭受了建国以来最严重的挫折和损失，这十年的浩劫也把劳动制度由原来全国统一的制度变为支离破碎的“企业保障”。1978年，中国开始以社会主义市场经济为目标的经济体制改革，随之，劳动保险法律制度也进行了大幅度的改革。③

我国社会保险立法可以分为3个历史阶段：第一阶段是1986年至1993年。它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套措施；第二阶段是1993年至1998年，明确将社会

保险制度作为社会主义市场经济体系的五大支柱之一。在这一阶段，原有制度临近崩溃，而新的社会保险制度被打上了效率优先的烙印，众多行业自我统筹也导致了社会保险制度被进一步分割。第三个阶段是1998年至今。这个阶段，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员与下岗职工的基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。但是，直至目前，我国社会保险的立法依然存在许多问题。

目前立法上的存在问题

对于目前的《社会保险法》的立法，我发现主要存在三个方面的问题：

第一，社会保险统筹层次低。统筹层次决定动员社会保障资金的伸缩能力，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。目前我国社会保险费的统筹层次很低，虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区还只能落实到地市级统筹。我国各地区的自然资源、天然环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件也存在着一定差异，这些都决定着一个地区的经济发展水平，进而也决定着一个地区的资金筹措能力。社会保障资金的统筹层次决定了动员社会保障资金的伸缩能力，统筹层次越高，动员社会保障资金的伸缩力越强；相反，统筹层次越低，动员社会保障资金的伸缩能力越弱。所以，一个国家的社会保障资金的统筹层次要尽可能地高，即实现全国统收统支，形成全国一盘棋。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收

费率即可满足当地的社会保障支出，条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。

第二，覆盖人口范围小。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目前，作为我国保障的最低层次的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关工作人员，事业单位职工，民办非企业单位职工，社会团体专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，事业单位职工。

第三，社会保险费的征缴等行政管理成本高。社会保险行政管理制度的执行成本高的表面含义是执行制度的操作费用大，它可体现为两种情况：第一，制度在现有环境下很难完全执行，表现为执行度不高；第二，要达到一个较高的执行度，就要付出更大的人力、财力和物力(都可体现为成本费用)。我国目前的社会保障制度执行成本高，主要是指社会保障资金中的社会保险费征缴成本高。我国社会保障中的居民生活救济和部分城市居民最低生活保障的资金来源于政府财