中国保税区管理体制及其完善

中国保税区管理体制及其完善

一、保税区管理体制的含义和作用

管理体制是指具有行政管理职权的主管机关的设置及其内部与外部的相互权利义务关系。保税区管理体制要解决两个方面的问题：在宏观方面，政府对保税区如何管理；在微观层面，保税区自身如何管理。

管理体制的优劣直接关系到保税区功能的发挥及其未来的发展走向。完善的管理体制可以为保税区的发展奠定基础性的制度保障，确保保税区的各项规章制度和优惠政策能够真正落实和发挥作用，协调各个职能部门的管理活动，为保税区内市场主体的活动保驾护航，由此推动保税区健康发展。相反，一个具有重大缺陷的管理体制会产生众多管理中的问题，如效率低下、官僚主义等，这些问题的存在无疑会加大保税区市场主体的经营成本，也就在无形中弱化甚至抵消了保税区本身所具有的优越性。由此可见，完善的管理体制是保税区健康发展的基础与保障。

二、我国保税区管理体制的现状

我国自1990年设立第一个保税区——上海外高桥保税区以来，已经相继设立了15个保税区，在管理体制上，各保税区均设立了管理委员会（以下简称“管委会”）或管理局，对保税区实行综合管理，同时根据需要设置海关、税务和商检等机构。管委会或管理局一般是作为政府的派出机构（如深圳福田保税区、青岛保税区、厦门象屿保税区等）或政府设立的独立管理机构（如上海外高桥保税区、天津港保税区、大连保税区等）对保税区的各项行政事务予以综合管理。与此同时，为加强保税区各项专业事务的管理，也相应设置了海关、边防检查、税务、外汇、公安、卫生、动植物和商品检疫等专业管理机构，管委会或管理局与各专业管理机构之间是协作与配合的关系。在这些管理机构之下，一般设立保税区开发公司，从事保税区内市政设施建设和房地产经营，为保税区内企业提供生活服务，协助投资者兴办企业，并帮助联系水、电、煤气及通信设施等的供应。管委会或管理局直接受设立保税区的当地政府领导，除了广东省有对于全省的保税区予以宏观指导的机构之外，全国尚没有对保税区予以宏观监管和指导的机构。

我国保税区的现有管理体制存在以下缺陷：在宏观层面，由于全国没有一个对保税区予以宏观监管和指导的机构，保税区在遇到问题时就只能分别向各个主管部门予以请示，由于“婆婆”太多，再加上诸位“婆婆”之间缺乏有效的协调与沟通，导致各主管部门之间的相关政策互不协调，甚至互相矛盾。保税区不知所从，这样就加大了保税区的管理成本和遵从成本，也就在很大程度上降低了保税区管委会或管理局的工作效率和服务水平，进而也就直接影响了保税区的健康发展。在微观层面，保税区管委会或管理局作为当地政府的派出机构或特设机构，很容易受到当地政府的不正当干预，也很容易被当地政府视为一般的行政管理区域，而使其特殊政策难以充分发挥。管委会或管理局和其他专业管理机关之间同时设置，也很容易造成各部门之间的相互掣肘，从而影响保税区管理层的运作效率。管委会或管理局下设开发公司，也容易造成政企不分，权责不明，使得开发公司难以真正按照市场经济的规则进行运营，从而降低开发公司的运作效率。

三、世界自由贸易区管理体制的基本模式

我国的保税区是以国际上通行的自由贸易区为摹本而设立的，将来的发展方向也将是自由贸易区，因此，完善我国保税区管理体制有必要借鉴世界自由贸易区管理体制的成功经验。

在宏观层面，自由贸易区数量众多的国家和地区一般设置专门的宏观管理机构，负责对全国自由贸易区的审批、监管、检查和协调工作。这里的宏观管理机构，既可以是专门的机构，如美国的外贸区委员会，也可以是原有的中央部门。

在微观层面，自由贸易区管理体制有两种基本模式：一种是政府管理模式，由所在国家或地方政府的派出机构或特设机构依法对自由贸易区实行综合性管理，如新加坡、泰国、菲律宾、意大利、巴西、墨西哥等国的自由贸易区。在这种模式下，自由贸易区的管理机构往往注册一个或几个开发经营公司，负责自由贸易区的具体开发经营事务。这种模式一般适合于发展中国家，即自由贸易区的基础设施基本由政府来承担，法制建设不是很成熟，国内市场开放程度不是很高，政府对市场经济的管理和干预较多的国家。另一种是公司管理模式，由政府授权一家专业管理公司或新设置一家管理公司，专门从事自由贸易区的开发建设和经营工作，同时代行部分行政管理职能，其他的专业管理事务由相应的政府主管部门予以管理。实行这种管理体制的国家一般是发达国家或自由开放程度较高的国家，如美国、巴拿马、爱尔兰、印度尼西亚和马来西亚等。实行这种管理模式的条件一般包括自由贸易区所在国家法制比较健全、市场化程度和对外开放程度较高、政府对经济的管理和干预较少以及自由贸易区职能较单一等。

四、我国保税区管理体制的完善对策

我国已经加入世贸组织，在世贸组织下，我国保税区的原有优越性将逐渐减弱，再加上经济特区和经济开发区的迅速发展，保税区发展所面临的竞争是异常激烈的，因此，保税区要取得比较优势，就必须在管理体制上予以创新，就必须从管理体制上要效率，只有高效率的运作体制才能创造出高效率的发展。依据我国保税区管理体制存在的缺陷并结合世界自由贸易区管理体制的成功经验，完善我国保税区现行管理体制需要从宏观和微观两个方面入手。

在宏观层面，为了对我国保税区的发展给予整体规划和宏观指导，需要成立一个专门的管理机构——“中国保税区管理委员会”（将来可称为自由贸易区管理委员会），其委员可以由商务部、海关总署、税务总局和其他相关部委的领导组成，其职权主要包括：制定保税区的发展目标和功能定位；负责全国保税区的总体规划和全面管理；制定保税区的各项基本政策和管理措施；负责保税区的宏观调控；研究、起草保税区条例和保税区法；与全国人大及其常委会、国务院、地方人大和地方政府进行联系，在相关政策问题上予以协商；同国务院各部委就保税区发展的相关政策问题予以协商并联合下发相关的指导性意见或部门规章等。鉴于这一委员会主要是一个宏观指导和政策协商的机构，而且委员均为各部委的领导，可以考虑下设“保税区管理办公室”作为管委会的具体执行机关。

在微观层面，为了保证保税区的健康发展和高效运行，应该采取政府监管下的公司管理模式。由于保税区有中国保税区管理委员会、地方政府和各专门机构的监管，因此，保税区发展的正确方向是具有坚实的保障的，保税区自身管理方面迫切需要解决的是效率问题。因此，应当设立一个“党、政、企”三合一的开发管理机构——“保税区开发管理局”，这一管理局全面负责保税区的开发、建设和管理，对外接受中国保税区管理委员会和地方政府的领导与监