工作总结：我国事业单位改革的现状、问题与发展趋势

工作总结：我国事业单位改革的现状、问题与发展趋势我国事业单位进入新一轮全面改革的进程。

与20世纪80年代以来事业单位改革相比，这次改革的最显著特征是对事业单位社会功能的重新定位，以往的市场化、企业化、产业化、社会化的政策导向为公益化所取代。

经过整个“十二五”，事业单位改革的进展状况引人关注，而后续改革如何进行更是关系到改革目标能否真正实现。

一、事业单位改革的主要进展《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号，以下简称《指导意见》）提出，事业单位分类改革头5年的阶段性目标和任务包括：在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成；从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展；管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破等。

从总体看，5年来，事业单位改革作为全面深化改革的重要组成部分，受到党和国家的高度重视，事业单位清理和分类初步完成，重点环节和领域的制度改革取得重要突破，行业改革持续推进，改革取得了一定的进展。

事业单位改革成为全面深化改革的重要内容《指导意见》及其配套文件印发实施以来，党中央、国务院高度重视事业单位的改革。

党的十八大提出要“推进事业单位分类改革”；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则强调，要“加快事业单位分类改革”。

在中央印发的科技、教育、文化、医药卫生体制和人才发展体制机制改革的系列文件中，事业单位管理体制和机制也成为改革重要组成部分，去行政化、取消事业单位行政级别、落实单位管理自主权等成为改革的关键词。

行业管理体制改革与事业单位分类改革相互带动，使事业单位改革成为一段时期以来社会持续关注的热点。

增强公益性成为事业单位改革的基本战略导向2011年以来分类推进事业单位改革的核心价值不仅在于对事业单位进行新的分类排队，而在于从顶层设计的层面，明确了事业单位公益性的功能定位和战略导向。

《指导意见》对事业单位的性质和地位进行了明确的界定，提出事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，事业单位改革要“以促进公益事业发展为目的”“不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求”。

这与20世纪90年代事业单位改革中提出的“要大力发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位”（中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见的通知》〈中办发［1996］17号〉）有着本质不同。

明确事业单位的公益性改革导向，是对事业单位性质的重新界定，是事业单位改革目标模式的重新设计和重大调整，这是新一轮事业单位改革的重大进步和关键意义所在。

事业单位清理和分类初步完成在清理规范的基础上划分现有事业单位类别，是整个事业单位改革的基础。

《指导意见》提出，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的事业单位，应予以撤销；对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的事业单位，则应予以整合。

目前，事业单位清理规范全面完成，全国共减少事业单位6万多家，核减编制60多万，基本摸清了“家底”。

在分类改革中，有关部门以社会职能为核心，拟定了较为明确具体的分类标准，按照职责任务目录对照实施。

目前，中央国家机关所属事业单位分类基本完成，地方分类工作稳步推进，部分省市分类工作全面完成。

按照基本公共服务优先原则，公益一类和二类单位的划分基本完成。

管理体制改革试点推进管理体制改革是分类推进事业单位改革的重点内容，涉及政事、事企权力关系的调整，包括消除事业单位行政化、取消行政级别、建立法人治理结构、落实事业单位管理自主权等改革议题。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

管理体制改革的进展体现在三个方面: 一是探索政事分开、管办分离的具体方式，如部分地区设立医院管理机构，将卫生部门的行业管理与医院经营管理分开；二是积极落实事业单位的管理自主权，如落实科研机构、公立医院、高等院校等编制管理、人员聘用、职称评定、绩效工资分配的自主权；三是开展法人治理结构建设试点。

2011年，中编办制定了5年事业单位法人治理结构建设试点工作方案，并于2012年5月，印发了《事业单位章程示范文本》，确定了335家试点联系单位，各级编办联系的试点单位达760多家。

重点领域的制度改革取得突破《指导意见》及其配套文件对事业单位管理制度改革进行了全面布局，涉及编制、人事、收入分配、社会保险和财政、资产管理等多个方面。

特别是随着中央八项规定的实施和全面从严治党方针的落实，事业单位管理的规范化程度有了显著提升。

一些地区开展了公益二类事业单位编制备案管理的尝试，有的提出了“取消”（收回）公立医院、科研机构和高等院校等事业单位编制的政策目标；《事业单位人事管理条例》《事业单位领导人员管理暂行规定》等重要法规发布实施，构建了中国特色的事业单位人事管理法规体系的基本框架；事业单位聘用制度、公开招聘制度、岗位设置管理制度不断完善，全囯事业单位公开招聘制度、聘用制度的推行率和岗位设置完成率均已超90%；事业单位工资调整机制初步建立，明确了事业单位工作人员基本工资标准正常调整的时间周期；中央提出了建立符合行业特点的公立医院、科研机构等事业单位的人事薪酬制度的目标，加大了成果收益的分配比例，放宽了工资总额管理，提高绩效工资的激励力度，对事业单位未来的收入分配格局将产生重大影响；机关事业单位退休制度进行了重大改革，实现了机关、事业单位、企业养老保险制度的并轨，解决了多年来制约事业单位改革的重要瓶颈问题。

综上所述，5年来事业单位改革以分类为基础，以配套体制机制改革为重点，力争有所作为，取得了局部突破，为后续深化改革奠定了基础。

二、当前改革存在的主要问题尽管近年来事业单位改革持续推进，但由于改革的复杂性，改革过程中仍存在着对事业单位功能性质认知不清晰、部分政策目标缺乏可行性、政策冲突问题突出、行业改革存在较强的利益偏向性等问题，传统的事业单位管理格局和运行机制尚未得到根本调整和转变。

事业单位功能定位有待明晰明确的职能定位是事业单位改革和发展的关键，决定着财务、人事、薪酬等相关制度和政策的选择。

但由于缺乏明确的政策细则，且分类改革尚未到位，对公益类单位职能限制或授权的具体规则尚不明确。

第一，对公益性或公益服务的概念界定不清。

如公益性是否指非营利性，是否应明确事业单位作为非营利机构不得获取收益或不得将收益直接用于分红或分配等。

第二，对“经营活动”或收益的概念界定不清。

如在政事分开的情况下，政府按照以事定费、购买服务方式委托事业单位从事某项公共服务，这种行为与经营行为在运作机制上基本相同，类似市场经营活动，事业单位应否获得相应的可用于内部绩效分配的“利润”或收益。

第三，公益一类单位延展业务或增量业务（绩效）是否合法不明。

公益一类单位在政府明确规定其职能的情况下，应完成常规任务并获得财政保障。

但如果在常规业务工作量之外，扩大业务数量和规模，并获得政府或其他机构的专项经费，是否应视为经营并获得收益?第四，公益二类单位职能定位左右摇摆，在运行管理中观望色彩严重，其与一类单位、企业化转制单位的管理界限有待明晰。

一方面，收入来源及其数量仍被作为一类和二类单位区分的重要参考要素，部分二类单位如公立医院、高等院校、科研机构等的改革明显偏向企业化。

另一方面，在全面从严管理的政策背景下，部分二类单位出现业务收缩现象，公益服务的动力不足。

事业单位运行机制尚未根本转变事业单位增强公益性的最大障碍源自其由来已久的创收需求。

这与改革过程中对事业单位社会功能的认知有关，也是长期以来事业单位面临的财政压力的自然应对策略。

在政策引导与生存压力下，事业单位创收经营成为基本的运行模式。

这一模式长期以来已成为事业单位发展的重要动力机制和资源配置机制。

分类改革尽管突出了事业单位改革的公益性目标，但在收入分配、财政保障等相关配套政策中，仍存在诸多与之不相一致的政策措施。

如在收入分配制度方面，绩效工资经费来源主要是事业单位自筹，取决于其服务收入。

在财政政策方面，对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，通过政府购买服务等方式予以支持，有可能继续强化这类单位的创收行为。

随着公益类事业单位分类改革的完成，如何破除传统的创收激励的路径依赖，形成符合公益服务要求的运行机制，需要建立新的与公益性相匹配的资源配置和政策保障体系。

三、事业单位结构布局的调整仍任重道远尽管对事业单位的功能分类本身即可视为事业单位结构布局调整的一部分，但分类并不能替代布局调整。

事业单位及其公共服务仍然存在着较大的区域差异和城乡差别，相当比例的事业单位未能直接面向公众提供服务，义务教育的学区设置尚未调整到位，高等教育的行政与财政资源在省区间配置的不均衡问题仍在强化，城市公立医院的扩张态势难以遏制，人力、财政、设施等公共服务资源配置的公平性不足等问题仍在延续。

而由于涉及部门、单位和受益群体等多方面、深层次的利害关系，事业单位结构布局的调整较之分类本身难度更大。

事业单位管理体制改革难以到位事业单位管理体制改革与行政体制改革的进程密切相关，传统的政事一体的管理模式造成了事业单位的行政化、官僚化和机制僵化等问题，但当前事业单位体制上的路径依赖仍难以打破。

主管部门对所属事业单位的控制力、干预度未明显减弱，管理职责、事项并未真正减少，而设立新的“医院管理局”等办事机构，事实上可能增加了管理层次，可能为事业单位添上了一个新“婆婆”。

从取消行政级别看，作为机构和人员管理的依据，行政级别实质是整个公共部门资源配置与平衡的既定基础和通用标准。

事业单位的复杂性和公共部门资源配置的客观需要，决定了建立一个新的与其他公共机构相匹配的事业单位等级规格体系难度极大，且难以发挥作用。

从落实自主权看，作为改革最原始、最持久的政策目标，事业单位授权停留于一般政策强调，缺乏类似于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》那样对国企授权的法律保障和可操作性政策依据，不同类别事业单位的自主权范围需要分类、明确的界定，像广东高校“五权22个事项”的明确授权尚不多见，且需从公益导向和总体布局层面对授权结果进行评估。

从法人治理结构建设看，试点中存在理事机构设置形式化趋向，事业单位章程缺乏约束力，理事会与主管部门的权力关系格局尚未改变，其在人、财、物方面的决策权难以落实，实际涉及政治和行政体制的深层问题，职能作用有限。

事业单位内部管理机制需进一步改革完善分类改革后，事业单位人事、编制、薪酬、社会保险、财务等制度迫切需要重新定位或转型，以改变内部管理目前存在的规范与搞活、激励和约束的摇摆状态。