北极圈问题

关于北极圈问题
北极地区通常指北纬66°33′(北极圈)以北的广大区域。

北极地区包括极区北冰洋、边缘陆地海岸带及岛屿、北极苔原和最外侧的泰加林带。

北极地区的总面积是2100万平方公里，其中陆地部分占800万平方公里。

自1909年美国探险家彼利向全世界宣布他踏上北极点以来，这片凶险莫测的冰雪世界不仅成为西方各国探险家和航海家频频光顾的地方，而且逐渐成为许多大国所觊觎的一块战略要地。

近年来，除美国和俄罗斯之外，地处北冰洋周边的加拿大、丹麦和挪威等国家也相继宣称对邻近的北极地区拥有主权。

北极地区的陆地部分已经被加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和俄罗斯8国领有。

2007年8月2日，俄罗斯科考队员从北极点潜至北冰洋洋底并在那里插上金属国旗后俄罗斯两台载人水下机械人成功完成了俄历史上首次北极高纬度海域深潜试验，并留下一面俄罗斯国旗和一个装有留给未来世代讯息的密闭容器，象征性宣示俄罗斯对北极海海床的主权。

这项作业可能正式掀起各国争夺北极资源的外交战。

科学家不断警吿，当北极冰盖融化时，人类将面临巨大灾难，然而各国从政者把眼光集中在潜在的短期利益上，不惜你追我赶争夺，可说是极为自私和短视。

这些行为无疑将加速人类灾难的降临。

一、北极地区地理概况及其法律地位
北极地区是指以北极点为中心、北极圈(北纬66°33′)以内的广阔地区,包括极区北冰洋、边缘陆地及岛屿、北极苔原带和泰加林带,总面积为2100万平方公里,约占地球总面积的1/ 25。

北极地区的陆地面积近800万平方公里,有居民700多万。

北极地区气候寒冷,环境恶劣。

北冰洋冰盖面积占总面积的2/ 3左右,其余海面上分布有自东向西漂流的冰山和浮冰。

不过,近年来,全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。

根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果,北极的气候正在迅速变暖,过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍,出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、
雪季缩短的现象。

据预测,北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化,到2100年该区域的气温将上升4℃- 7℃。

在此背景下,北极地区的经济、交通和战略意义正越来越多地为人们所认知。

首先,北极是地球上极少数未开发的自然资源“宝库”之一,蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。

根据美国公布的一项官方估计,世界上尚未发现的石油和天然气储量1/ 4都在北极地区。

北冰洋沿岸地区及沿海岛屿还有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属。

而且,随着全球变暖、冰盖融化和科学技术的发展,北极自然资源的开发将变得现实可行,这对于有关国家(特别是北冰洋沿岸国家)无疑有着巨大的吸引力。

其次,北极还具有重要的交通意义。

随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步,美洲大陆西北部著名的“西北通道”(Nort hwest Passage)和亚洲大陆东北部的“东北通道”(Nort heastPassage)已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。

“西北通道”位于加拿大北极群岛沿岸,穿越北冰洋而连接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。

该通道可以使从英国伦敦到日本横滨的航行由14650海里缩短到不足8000海里,从横滨到荷兰鹿特丹的航程则从15640海里缩短到大约6610海里。

此外,北极地区的军事和战略意义也十分显著。

该地区非常适合配备了核弹头的潜艇隐蔽,因为北冰洋冰层可以有效地保护其不被飞机和卫星侦察设施发现,不停移动中的厚厚冰层还可以对声波进行干扰,从而破坏水下监控系统的跟踪,这些潜艇自身却可以在冰层下自由行动。

基于这些原因,加拿大和美国等国已在其北极领土建立了多个军事基地。

北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美三洲大陆北部。

历史上,北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土主权争议,目前,这些领土(包含内水)划分问题大多已通过不同方式得到解决,但仍然遗留了一些棘手的待决问题。

例如,加拿大和丹麦对两国之间的汉斯岛( Hans Island)长期存在主权争议。

此外,加拿大和美国对于西北通道的法律地位也一直存在争议。

加拿大坚持认为,其北极群岛构成一个完整的“群岛水域”,包括西北通道在内的该水域全部属于加拿大内水。

重视海上通行权的美国则认为西北通道是适用“过境通行”制度的国际海峡,不承认加拿大对北极群岛水域的主权。

更为棘手的是北极地区2/3以上终年冰封的海域。

由于其“非陆非海、亦陆亦海”的特点,人们对这些海域的法律属性和地位问题曾有过种种不同主张。

加拿大和前苏联就曾先后于1909年和1926年依据“扇形原则”(sector p ri nciple)提出了对北冰洋海域的主权要求。

不过,“扇形原则”在理论上和大多数国家的实践中都没有得到支持。

越来越多的人认为,这些海域并不是陆地而是冰封海洋,而且冰随着海流移动,因而不适于占领;相反,一般国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海域划分和法律地位的规定可以适用。

据此,北冰洋沿岸国家可以对以下几个区域主张主权或管辖权:
(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水;
(2)从测算领海宽度的基线起可以向外划定不超过12海里的领海;
(3)从测算领海宽度的基线量起,沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区;
(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。

其中,内水和领海构成一国领土的组成部分,专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。

〔9〕除上述区域外,北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”,根据《公约》,前者实行公海自由原则,后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发,它们都不能成为国家占有的对象。

因此,根据《联合国海洋法公约》的有关规定,北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”,也不能说是处于法律真空。

但该《公约》作为一份全球性的“海洋大宪章”,没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。

在《联合国海洋法公约》之外,专门针对北极订立并且目前仍然生效的多边条约仅有两个:
一个是为了解决北极斯瓦尔巴德群岛主权归属问题,而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》(内容见下) ,另一个是1973年加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签订的《保护北极熊协定》。

显然,这两个条约涵盖的地理范围或事项范围十分有限。

总之,北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性,这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差,从而为有关国家在北极争夺加剧埋下了伏笔。

还应看到,即使是《联合国海洋法公约》本身,其有关规定在北极地区的适用也可能存在不同程度的问题,以俄罗斯为代表的有关国家对200海里以外大陆架的主张恰恰表明了这一点。

二、俄罗斯有关外大陆架主张的分析
为了准确理解俄罗斯的有关主张,首先需要对《公约》第76条(大陆架的定义)加以分析。

该条共10款,是在1958年《大陆架公约》有关规定的基础上,经过1973—1982年联合国第三次海洋法会议的反复协商达成的,其主要规定可概括如下:
1.沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。

(第1款)
2 .大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。

(第3款)
3 .在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情形下,沿海国应以下列两种方式之一,划定大陆边的外缘:
(i)以最外各定点为准划定界线,每一定点上沉积岩厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的1 %;或(ii)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。

在没有相反证明的情形下,大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。

(第4款)
4.按照上述方法划定的大陆架在海床上的外部界线各定点,不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里,或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。

(第5款)
5.尽管如此,在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。

本款规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。

(第6款)
6.主张从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的沿海国,应将有关信息提交在公平地区代表制基础上成立的一个“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”),该委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议,沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。

(第8款)
上述异常复杂的条文规定,是《公约》谈判过程中不同国家利益妥协和折衷的结果。

可以看出,《公约》对大陆架范围的确定是以“自然延伸”( nat ural p rolon2gation)为基础,同时为了兼顾宽大陆架国家和窄大陆架国家以及其他非沿海国的利益,采取了一个综合距离、深度和地质地貌特点的大陆架界限标准。

该标准一方面允许窄大陆架国家(不足200海里)将其大陆架扩展到200海里,另一方面允许宽大陆架国家划定超出200海里的大陆架,但后者要受到上述第76条第4款和第5款中所谓“爱尔兰公式”( Irish Formula)的双重限制。

根据《公约》规定,提出外大陆架主张的国家应在成为《公约》缔约国最长10年内向委员会提交所需信息,但
2001年5月《公约》缔约国大会决定,任何国家不应被要求在2009年之前提交信息。

俄罗斯于1997年批准加入《公约》,也就是说,2009年是它可以提交所需信息的最迟时间。

事实上,俄在
2001年12月20日就提出了关于在北冰洋和太平洋划定外大陆架界限的申请,这也是委员会自1997年正式成立以来收到的第一份相关申请。

根据俄罗斯的主张,北冰洋底包括罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭在内一直到北极点的120万平方公里海域都属于俄罗斯西伯利亚领土的自然延伸。

值得注意的是,大陆架是海底资源储量最为可观的部分,在北冰洋地区也是如此。

根据预测,北冰洋地区蕴藏的石油资源大约有1300亿吨,主要都在大陆架;其中仅俄罗斯所申请的外大陆架范围内就蕴藏着约50亿吨的标准燃料碳氢化合物。

俄罗斯的上述主张,实际上包含两个问题:
首先,相关海底区域是否属于俄罗斯陆地领土的自然延伸?其次,假定前一问题的回答是肯定的,俄罗斯的主张是否符合《公约》第76条第4款、第5款的限制?这两个问题都需要以《公约》相关规定为基础,结合地质地貌等方面的科学依据作出回答。

委员会在
2002年6月曾以协商一致方式通过了对俄罗斯所主张大陆架界限的审查结论,要求俄罗斯补充进一步资料和信息,或建议其根据审查结果修订相关划界主张。

俄随后开展了多项科考活动(包括前述
2007年8月进行的探测),并在罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭采取了土壤、水和生物的样本,以谋求为上述主张提供更有利的证据。

不过,俄罗斯的主张势必面临很多难以解决的困难和争议。

这一方面是因为《,公约》第76条所涉关于外大陆架范围的依据或参数很多不易确定或难以得到认可,如海床的轮廓、坡度可能随着时间的推移而改变;不少大陆架没有所需的海图;所涉及的2500米等深线技术上难以确定,并且会因海平面的改变而改变;大陆边外缘沉积岩厚度难以准确测定;等等。

而在自然条件恶劣的北极海域,要测定有关参数或提供《公约》要求的其他充分依据更是难上加难。

截至
2009年7月,委员会共收到51份关于在不同海域划定外大陆架的申请,在其中8份已由委员会进行审查并提出建议的申请中,还没有任何一项申请得到委员会的支持。

无论如何,相比有关内水、领海和专属经济区范围的规定《,公约》中关于大陆架(主要是涉及外大陆架部分)范围的规定更为复杂、也具有更大的不确定性。

在俄罗斯以外的北极国家中,挪威(2006年)、冰岛(2009年)、丹麦(2009年)等都先后向委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请,有的(包括加拿大、丹麦、挪威、美国等)早在2002年就对俄罗斯的申请提出了异议,认为“俄罗斯有关北极大陆架的主张存在重大缺陷”。

这似乎预示着,各北极国家在划定该地区外大陆架问题上很可能形成既无法割舍、也难以破解的困局。

这不仅仅是对《公约》外大陆架体制提出的挑战,还有可能产生“多米诺骨牌”效应,使本已十分薄弱的北极现有法律制度进一步无序化。

三．南极与北极问题的比较
在1959年制定的《南极条约》，其重要内容承认这些国家对南极主权的要求，但是也规定，以后在南极的活动都不能作为主张主权的依据，就是对南极领土的主权问题冻结起来了。

有了这个公约以后，有关南极的主权争端就没有再引起很大的争论。

以后发生的问题就是南极的环境保护、资源的综合利用等
问题，对这些问题，国际上也制定了一些有关的公约，甚至是资源管理的公约。

从上世纪
70、80年代以来，在南极的争端就不怎么发生了，所以反而比较平静一些。

但是在北极就不完全一样了，目前还没有关于北极地区法律地位的专门的国际公约，当然这并不等于说在北极地区就是处于无政府状态。

北极地区历来存在关于领土的争端，这方面还是层出不穷的。

在上世纪有些国家，像加拿大、前苏联，都对北极地区的一部分领土提出了主权主张，但受到了各国的反对，一段时间也没有再提出来。

另外，由于北极地区气候比较冷，交通也不是很方便，但是有些国家也利用北冰洋的水道进行运输，在这方面也会发生一些争端。

但是在气候比较寒冷的情况下，运输方面的活动还不是很多，相对而言，这方面的争端不是很多。

但是近些年，气候变暖了，可以通航的时间变长，在北冰洋地区的航运也成为世界各国很重视的问题。

同时我们也看到，有关北冰洋地区的军事方面，在这方面也开始出现了一些争端，像俄罗斯的潜水艇和美国的军舰发生碰撞等这样一些事件的发生。

所以在北极地区，因为没有关于北极地区法律地位的专门规定，随着北极地区利用的可能性增加，这方面的争论也就更大一些。

在法律地位上来说，南极和北极有本质的区别。

南极专门有一个以南极条约为体系的一套法律制度，南极条约冻结了南极的主权要求，同时规定各个国家可以从事科学考察。

在南极条约的基础上，南极也出现了一系列条约，涉及到环境保护，动植物保护，资源开发的条约。

这些都形成了一套专门以南极条约为遵循的一套制度。

就北极而言，没有像南极这样一套专门解决北极问题的制度。

就国际法而言，不是一般的国际法制度。

就领土而言，尽管北极国家都是以扇形原则主张对北极进行瓜分，但是冰是不能占的，不能作为领土，所以以扇形原则主张领土主权，这是不能成立的。

四．大陆架方面的举证问题
实际上因为北极沿海国家的争论焦点就是外大陆架，就是200海里以外的，他们争论是在这里。

俄罗斯的插旗，传统来看，往往是一个国家宣誓主权
的行为，但是俄罗斯的插旗，实际是没有任何意义，并不是因为插了旗子，就是俄罗斯的了。

俄罗斯在北极的科考，我认为他是为了进一步寻找证据的行动，就是一个科学考察。

按照联合国海洋法公约，到2009年前，如果觉得自己有200海里以外的大陆架，要主张权利，要提出申请。

2009年马上就到了，所以说2001年已经提出了，它再进行一次科学考察，也是可以理解的。

如果最后证明就是西伯利亚领土的自然延伸，那未必俄罗斯的大陆架就到了他插旗的地方。

另外一个原因，一个国家自己提出的证据，到时提交给大陆架界限委员会，最终认可不认可，还是个问题。

如果认为你的资料充分，毫无疑问地证明这个海底就是你国家的自然延伸，那没问题，但是大陆架界限委员会认定你证据不充分，那还得继续考察。

另外在北冰洋的沿海国家，他们对200海里以外的大陆主张，实际上也是有风险的。

俄罗斯考察的那一块，他认为是西伯利亚领土的自然延伸;丹麦说，这是我格陵兰岛的延伸，那究竟是谁的自然延伸，丹麦与俄罗斯就有不同意见，所以他们对200海里以外的海底，是不是各自领土的自然延伸都有冲突。

既然有冲突的话，那对于解决他们200海里的大陆架也有了另外的法律障碍，最后到大陆架界限委员会那也会比较困难。

五．海洋权益的争夺与资源的开发利用
这种海洋权益的争端是正常的，关键是因为有争端，其他的因素加入其中，变成国际化的问题，引起升级，这才引起关注。

关键是本来是法律上的争端升级了，一些国家宣布采取激进的措施。

加拿大宣布要在北极建立军事深水港，俄罗斯也在北极进行军事演习，这样的话，北极周边国家对这样法律性的问题扩大化，这才是我们关注的问题。

这种扩大化当然是不好的，其实扩大化的背后经常有这样一种想法，那就是北极周边的国家都把北极当做是自己的一部分，那就不行了。

北冰洋和其他各大海洋都是世界海洋的一部分，不是北冰洋周围沿岸国家的，他们搞这样的动作，就把北极视为自己本来的一部分，这种做法实际上是侵害了北冰洋以外的其他国家。

依据国际法在北冰洋所享有的一些正当的权利，北冰洋不是湖，
如果是这几个国家的内陆湖，那你们几个国家平分可以，但是北冰洋不是这样的。

在北极所适用的法律制度就是大陆架，除了最大的领海是你的主权区域之外，领海之外到北极点之外的区域，无论是专属经济区，还是公海，还是大陆架，北极周边以外的任何国家，都根据国际法享有不同程度的权利。

就是说领海以外有200海里的大陆架，也仅仅是资源勘探、开发的权利，其他国家同样也享有权利，比如铺设海底管道等。

所以说现在有法律制度，不是因为俄罗斯的科考专门为北极创立一个法律，或者是完善现有的制度。

现在各个国家都是圈地运动，在争资源。

但是在今天来说，他们如果要主张自己的权利，都不能随心所欲，都得按照现有的国际法去主张自己的权利，不能违反现有的国际法主张权利。

对北极地区有关的国际法规定应该说比较齐备了，陆地领土适用一般的国际法解决，对于海洋、海底的资源，海洋的各种运动，包括航运，这些都有明确的规定。

专属经济区海底，那就是各国的大陆架，也有明确的规定，大陆架之外，就是国际海底区域，在海洋法公约里也有了明确的规定，至于海洋的各种利用，像运输，科学研究，海洋环境保护，在海洋法规约里也有规定。

当然也有部分没有明确规定的，比如说在专属经济区的军事利用问题，这方面在海洋法里没有规定的。

至于公海上，各国海洋的利用，在国际法上也是比较明确的，有6大自由可以利用，航线自由、飞行自由、科学研究自然，铺设海淀管道的自由等等，这些都有明确的规定。

所以关于北冰洋，或者说北极地区，并不是处于一种无政府状态，现有的国际法都是有规定的，这跟当年的南极情况不一样。

现在是不是像南极那样，也搞一个南极条约体系，对北冰洋的法律地位和利用、管理，制定一个专门的国际条约，我觉得还没有这样的必要。

当然在北冰洋方面从法律制度层面上还是有需要进一步完善的地方，比如保证北冰洋的交通，自由通行的保障，应该说北冰洋沿岸国家应当承担一定的责任。

还有北冰洋的环境保护，北冰洋对全球气候变化影响还是很大的，北冰洋现在冰层融化的速度也加快了，在环境保护方面，尤其是北冰洋沿岸国家都有责任，在法律制度方面，是不是还可以采取一些措施。

至于北冰洋资源开发方面，这在海洋法公约里分为两块。

一部分是由沿岸国家，就是专属经济区大陆架以内是由各个国家，以外是由国际海底管理局管理，有关的管理制度还存在着不少空白。

在国际海底区域，已经有部分的规范制度建立起来了，但是还不完整，特别是新发现的一些资源，比如说生物多样性，基因的保护方面等等，总的来说，北极地区的法律框架是有了，但是还有很多方面要进一步完善。

北冰洋的争夺实际上就是大陆架的争夺，这里主要有两个方面的问题。

一个是自然科学方面，整个北冰洋海底，从海洋地质来看，各个国家的大陆架到底延伸到什么地方，这个问题有法律问题，要按照法律的标准加以划定，但是要以自然科学的资料为基础，大陆架界限委员会要根据地质学上的资料加以确定，这点是最基础的东西，而这一点也是比较难做到的。

在今天的技术条件下，当然也不是说不可能。

从北冰洋来说，它是最小的海洋，水深最浅，海底的勘探、开发，最大的障碍就是水深，水浅勘察、测量就容易一些，所以在北冰洋来说，要弄清海底的地质情况，应该说比其他海洋更方便一些。

在北冰洋沿海的国家，都是发达国家，他们的勘探技术也是比较强的，投入一定的资源，做到这一点，问题不是很大。

但是因为气候方面的问题，或者是对北冰洋海底资源的要求还不是那么很紧迫，所以这些年来，北冰洋沿海国家也没有投入更大的精力。

但是从法律上来讲，并不是沿岸国家搞的资料就可以确定自己的外部界限了，还必须要通过大陆架界限委员会审议，由它去认定你的外部界限在什么地方，由它提出建议，在它的建议基础上，沿岸国家再定下来。

所以还有法律上的问题。

还有就是相邻和相关国家大陆架主张有重叠的问题，现在向大陆架界限委员会提出申请的，有挪威，美国，加拿大，其他国家还没提出来。

他们的大陆架界限有没有主张冲突的问题，在这些问题还没有提出来之前，大陆架界限委员会很难确定俄罗斯联邦的大陆架外部界限在什么地方。

所以，从这些情况来看，有它可以快速确定的因素，也有影响大陆架外部界限确定的困难因素。

看来在北部地区大陆架的争端，可能会相当一段时间，不是那么很容易解决的。

而且北极地区的问题，也不仅仅涉及到北冰洋沿海的利益，也涉及到世界其他国家的利益，所以在北极地区的一些争端，随着大陆。