国家公务员队伍专业化建设分析.pdf

hjy630501 国家公务员队伍专业化建设分析--------------------------------------------------------------------------------国家公务员队伍专业化建设分析作者：hjy630501【摘要】：建设专业化公务员队伍，是巩固政权、维护党的执政地位的需要。

本文认为公务员制度是以韦伯的官僚制理论为基础建构起来并逐步形成专业化的特征，我国公务员队伍建设对于“专业化”的理解，一是追求国家利益和社会效益的知识和专业能力；二是必须具备与工作领域相适应的专业知识和专业能力。

我国公务员制度专业化缺乏首先表现在由干部向公务员的转型中，与传统的干部制度存在太多的连续性，造成专业化人才普遍缺乏；其次是公务员制度建立后，缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列，又成为专业化不足的重要原因；其三是当前录用考试制度没有得到不折不扣的落实，使专业化失去基础。

加强公务员队伍专业化必须进行理念创新、制度创新和管理方式创新，以切实推进公务员队伍专业化建设【关键词】：公务员专业化建设分析【正文】：党的十五大明确提出建设高素质、专业化公务员队伍的目标,这是总结我国政府工作人员队伍建设实践经验基础上提出的新要求。

如何建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，进而建设一支符合专业化要求的公务员队伍，是巩固政权、维护党的执政地位的需要。

一、公务员制度发展中的专业化趋势公务员制度是以韦伯(Max Weber)的官僚制理论为基础建构起来的,并伴随着公务员职业的诞生、发展不断发生变革，逐步形成专业化的特征。

行政管理是一种专业化的职业，它不是任何人都可以完成的事情。

社会分工越来越细，专业化程度越来越高，是社会历史发展的必然趋势。

要胜任行政管理活动，需要经过系统的训练，从而掌握在科层制工作中所需要的专业化知识。

在一个现代的、人员高度流动、社会高度分工的工商社会中，知识是弥散的。

任何负责行政、执法、司法的国家公职人员，即使他的个人道德无可挑剔，即使他具有高度的责任心和超过一般人的智识能力，他也不具有、而且也不可能具有完全的知识和明察秋毫的决断能力。

在这种情况下，国家公职人员仅仅凭着个人道德直觉、经验积累和实践智慧，已不足以解决现代社会生活中众多的专业问题，甚至往往会做错事。

专业分工细致的国家公职人员往往必须依据一系列专业程序规则,来辨识确定和分配各种责任。

例如，韦伯提出的官僚制六项原则之一就是“公务必须以文件的形式来进行”，原因就是公文化便于辨识专业问题和确定责任。

韦伯的官僚制，使“世袭”式的组织管理过渡到以专业知识为基础的组织管理。

“专业（profession）”或称“专门职业”，系指“通过特殊的教育或训练掌握了业经证实的认识（科学或高深的知识），具有一定的基础理论的特殊技能，从而按照来自非特定的大多数公民自发表达出来的每个委托者的具体要求，从事具体的服务工作，借以为全社会利益效力的职业”。

社会学家利伯曼（M.Lieberman）提出专业工作具有以下特征：范围明确，垄断地从事于社会不可缺少的工作；运用高度的理智性技术；需要长期的专业教育；从事者无论个人、集体，均具有广泛的自律性（autonomy）；在专业的自律性范围内，直接负有作出判断、采取行为的责任；非营利，以服务为动机；形成了综合性的自治组织；拥有应用方式具体化了的伦理纲领（codeofethics）。

综合学者的意见，所谓专业工作，应该具备下述特征。

1、运用专门的知识与技能；2、经过长期的培养与训练；3、强调服务的理念和职业道德；4、享有有效的专业自治；5、形成坚强的专业团体组织；6、需要不断的学习进修。

从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。

中国新一轮政府改革，无疑受到这一改革浪潮的极大影响。

20世纪80年代新公共管理运动席卷欧美主要发达国家，官僚制、科层制伴随着信息技术革命和经济全球化的兴起，遭遇了前所未有的压力:官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性会使其成为脱离社会的封闭系统；过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难。

科层制组织以知识相似性原则和经分工为基础，伴随经济和社会的发展，新的政治、经济和社会问题会不断涌现出来，相应地，新政策和新规划也会不断产生。

而为了使新政策和规划的执行有效率，作为政策和规划执行者的科层制行政组织就要不断派生出新的专业化部门。

这样发展下去，自然就会造成科层制组织的专业化分工越来越细，部门越来越多，人员和预算规模越来越大的局面。

而且，由于过细的行政专业化分工，又会形成科层制的“迷宫”，使“外人”无法了解内部的运作，也使内部的人无“兴趣”了解外部世界，从而造成行政组织整体协调的极度困难。

正如欧文•E•休斯所言“较早形成的、行政的、僵硬的官僚制模式目前已在理论和实际上受到怀疑”。

（注1）虽然新公共管理运动的矛头所指就是官僚制、科层制，但是，新公共管理运动所致力于克服的是官僚制、科制的弊病，而不是全盘或彻底否定官僚制、科层制。

若没有完善的官僚制、科层制的制度基础以及蕴涵于其中的专业化文化观念基础，“新公共管理运动和新公共管理范式是否能够产生并取得期望的效果，是值得怀疑的”。

（注2）当西方国家从工业社会进入后工业社会，对传统官僚制进行反思、批判并对它进行改革时，中国还处于农业社会向工业社会的转型时期。

如果我们依据专业化的种种特征来判断，我们会发现西方国家的问题是专业化过度的弊端，而中国的问题是专业化不足。

公务员是公共产品生产及供给部门中的专门职业,需要接受专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。

在我国公务员队伍建设的实践中，对于“专业化”的理解，一般有两层含义：一是行政管理的专业化，决定了行政管理本身就是一个“大专业”——追求国家利益和社会效益的知识和专业能力。

公务员是执行国家公务的人员，必须忠于宪法和法律，忠于国家，忠于职守，维护国家安全、荣誉和利益。

二是业务领域的专业化，要求公务员必须具备与工作领域相适应的专业知识和专业能力。

提高公务员的“专业化”水平，就是要进一步提高行政管理、公共政策、行政决策、行政法、公共财政、公共经济、公共伦理等知识的水平。

二、我国公务员制度发展中公务员专业化建设的缺乏从国际角度看，西方文官制度的建立和专业化的形成，是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。

英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》、美国的《彭德尔顿法》，最重要的意义表现在于其确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，使专业化的发展有了制度基础。

在一些社会主义国家中（包括前苏联、罗马尼亚、南斯拉夫、捷克等）“干部”一词都有着非常广泛的涵义，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。

中国过去也同世界上其它社会主义国家一样，广泛使用干部的概念。

随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。

近3000多万人的干部队伍，包括有各行各业的管理人员。

对如此庞杂的管理对象，根本无法进行有针对性的具体管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。

特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以根据前者的特殊工作性质，提出明确的专业化要求，以保证国家行政机关的效率与活力。

改革开放以后,随着经济体制改革和各项改革的展开，传统干部人事制度的弊端日益明显地暴露出来。

主要是“国家干部”的概念过于笼统,缺乏科学分类；管理方式陈旧单一，专业化要求没有得到应有的重视等等。

为此，邓小平1980年提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。

同年，中央提出和制定了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针,（注3）党政机关积极探索改革考核制度，实行面向社会公开招考的考试录用制度，推行人才流动制度等等。

1993年《国家公务员暂行条例》作为行政法规由国务院正式颁布，我国公务员制度自此建立。

与此同时，党的机关、人大、政协、民主党派及部分群团机关参照公务员制度实行管理。

公务员制度的建立和推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进公务员专业化建设提高工作效能，起到了重要的作用，为进一步健全和完善公务员专业化制度积累了经验。

从世界范围看，当前总的趋势是政府行政管理朝着专业化方向发展。

国外文官制度改革的趋势是弱化职业化，强调专业化。

中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业专业分化取向的社会，低度的职业专业分化是中国传统社会的基本特征。

我国在20世纪80年代中期所确立公务员制度作为政府人事管理制度改革的目标，其预期目的是建立起专业化、官僚化的公务员队伍，以实现政府行为的规范、廉洁、高效。

我国是公务员专业化建设起步较晚的国家，“专业化不足”是我国公务员专业化尚处在初级阶段的主要表现。

一是专业化分工欠缺造成专业化人才普遍缺乏。

过去我们在干部调配上，只有计划机制，没有流动机制，强调“个人是块砖，哪里需要往哪搬”，造就了很多“赤脚医生”、“万金油”式的人物。

他们每个岗位都能干，每个岗位都不精，就是“专业化不足”的反映。

以往的干部管理，多采用革命时期沿用下来的管理办法，即对所有干部都采用管理党政干部的单一模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑各类干部的具体工作性质、社会责任和专业特点。

这种传统的方法虽然操作简便，并为组织部门所熟悉，但不利于按照各类专业的不同特点，对工作人员进行有针对性的专业素质培训，已经不能适应当前形势发展的需要。

不仅如此，建国后社会上还逐渐形成了所有职业都套用行政级别的问题。

由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，从而造成“千军万马奔官来，百万雄师争挤独木桥”这样一种不良局面，非常不利于专业化建设的开展。

在我国的政治理念中，无论是党政领导干部还是党政机关干部，都是人民的公仆，都必须对人民负责，接受人民群众的监督，努力为人民服务。

在选拔任用的条件上，根据不同的职位和所负的职责，对担任领导职务和担任非领导职务、担任较低领导职务和担任较高领导职务的人员，在思想水平和工作能力方面的要求有所不同，但都实行德才兼备、任人唯贤的标准和原则。

无论是党政领导干部还是党政机关干部，都把政治标准放在首位。

同样，也都要求他们具备一定的专业知识和业务能力，但缺乏具体专业内容、标准等制度框架。

随着经济、社会和科学技术的发展，政府的行政业务日趋复杂化和专业化，一些现代科学管理技术手段也在行政管理领域广泛使用。