解读警察不作为行为

２００９年３月

第２期总第１２８期

江西公安专科学校学报

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＪＩＡＮＧＸＩＰＵＢＬＩＣＳＥＣＵＲＩＴＹＣＯＬＬＥＧＥ

Ｍａｒ．２００９

Ｎｏ．２Ｓｅｒ．Ｎｏ．１２８解读警察不作为行为

邓国良

（江西公安专科学校，江西南昌３３０１０３）

摘要：警察不作为行为是公安执法实践中较为常见的问题。而不作为的违法行为所造成的社会危害性并不亚于作为的违法行为．对此问题应引起我们的关注与重视。警察不作为行为可分为不履行法定职责、拖延履行法定职责、未履行敦助的义务、未尽到注意的义务、来履行因合理信赖而引发的法定义务、不适当履行法定义务以及未履行告知义务等。警察不作为应承担相应的刑事责任、行政责任和行政赔偿责任。

关键词：警察不作为；理论探析；表现形式；法律后果

中图分类号：Ｄ６３１文献标志码：Ａ文章编号：１００８－８１２１（２００９）０２—００９０一０４

警察不作为行为是当前我国公安执法实践中存在的一个较为突出的问题。也是社会各界较为关注的敏感问题。警察不履行或者拖延履行法定职责的行为见诸新闻媒体时有发生。一定程度上损害了警察的自身形象。事实上，不作为的违法行为所造成的社会危害性并不亚于作为的违法行为．而人们对不作为的违法行为的轻视远远大于作为的违法行为。本文拟从理论与公安执法实践的视角对警察不作为行为进行探讨．厘清不作为行为的法理基础。细化不作为行为的表现形式，明确不作为行为的法律责任，以求教予同仁。

一、警察不作为行为的理论探析

从一般意义上讲，警察不作为行为是指警察行政主体负有履行法定作为的义务，并有能力履行该作为义务时而未能履行的行为状态，是典型的消极违法行为。不作为行为在行为状态上表现为“不为”，即“应当为而不为”。当法律明确要求行为人作为时，行为人就必须有所为．作出积极的行为，不能作出消极行为．否则就构成了不作为违法行为。警察不作为行为的界定是以行为人不履行法定作为义务为前提的；而法定作为义务又是法律明确规定的，作为羁束性规则对于义务人来说是必须履行的，没有自主选择的余地。警察负有法定作为义务一是源于法律的明文规定，是法律预先设计的要求义务人必须履行的义务。如我国《人民警察法》第２１条明确规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”这一规定已明确警察负有保护公民人身、财产安全的作为义务。不履行该作为义务，则构成不作为违法行为。二是源于职务或业务上要求履行的义务。如对司机违章行为进行查处，意味着交通警察负有作为义务；对火灾现场进行灭火处置，意味着消防警察负有作为的义务。当警察负有作为义务而不为，则构成不作为违法行为。三是源于先前行为引起的义务。如警察依法收缴或扣押相对人的财物而引起的对该财物采取保管措施的义务。警察不作为行为从不同的视角可以作不同的分类：

（一）警察不作为行为既有实体法上的不作为，也有程序法上的不作为。前者表现为不履行法定职责。如某市５名巡逻警察在警车上目击了一名１０岁的小孩遇车祸．小孩的父亲跪地磕头向路人求助的情景．这５名警察麻木不仁，开着警车扬长而去；后者表现为应当履行告知的义务而未告知，如公安机关作出行政处罚决定之前，应当告知被处罚人处罚的事实、理由及依据。而办案民警未履行告知义务。

（二）警察不作为行为既有依申请引发的不作为。也有依职权产生的不作为。前者如对相对人申请颁发许可证行为不予答复或者拖延履行法定作为义务；后者如警察遇见违法行为人正在殴打他人，依法

收稿日期：２００９—０３—１０

作者简介：邓国良（１９５３－），男，江西公安专科学校教授，南昌大学硕士研究生导师。研究方向：法理学和行政法。·９０·

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应当及时制止与处理。但未履行法定职责。

（三）警察不作为行为既有相对人主动求助引发的不作为，也有相对人无求助产生的不作为。前者如公安机关对相对人提出解救被拐卖妇女的请求不予答复或者未采取解救措施，则是对履行保护特定相对人合法权益的义务的违反；后者如警察在执勤时遇见违法行为人正在盗窃他人财物时视而不见，未履行法定的作为义务。

（四）警察不作为行为既有以动作形式表现出来的不作为，也有不以动作形式表现出来的不作为。前者如公民报警求助时。警察用明确的语言拒绝为其提供保护；后者则表现为警察对公民的报警求助采取不理不睬的方式或者交警对违反交通法规的司机不作任何意思表示，搁置一边。

警察不作为行为作为一种行为状态．“它可能表现为整个行政行为处于一种不作为违法情形（如不予答复、拖延履行）．也可能仅表现为某个行政行为的某处或几处呈行政不作为违法情形。”【－】警察不作为行为表现为应当履行法定作为义务而未履行。并造成或可能造成一定危害后果的行为。实质上是“警察权的不行使。”警察不作为行为的危害性表现为它损害了职务行为的纯洁性和自身的形象，当公民的人身权和财产权受到侵犯或者处于危难情形请求救助时．具有保护公民人身权和财产权法定义务的警察则不履行法定作为义务，采取麻木冷漠、消极对待、无动于衷、事不关己的方式，漠视法律的规定，放弃应有的职责，损害法律的权威，使公民的人身权和财产权的安全性失去保障。是对警察权威性和形象的“硬伤”，应当引起我们的高度重视。警察作为一名执法者，应当牢记肩负的责任，在履行法定职责面前只能是“有所为”，履行法定职责是其本分，这不仅是国家法律的要求，也是人民的期盼。

二、警察不作为行为的表现形式

从现行法律的规制和公安执法实践来看。警察不作为行为表现为以下几个方面：

（一）不履行法定职责。不履行实质上是“该管的事不管”。表现为公安机关对相对人的要求采取明示或默示的方式．拒绝履行职责，拒不说明理由或者提出的理由不是法律、法规所规定或认可的理由。不履行“不是因客观原因，如地震、水灾、火灾等不能履行，而是行政主体有履行能力，但它故意未履行，因疏忽未履行，或因认识上的错误而未履行，即不作为违法须以行为人主观过错为条件”。［２１根据《法制日报》（２００３年３月１３日第２版）报道：２００２年６月２７日凌晨３时左右。在湖南省卢氏县某招待所住宿的栾川籍生意人吴某发现街对面有几个黑影正在撬一间商店的卷闸门。吴某当即唤醒了同室的程某和旅店老板任某。此时，对面商店的门已被撬开，盗贼正在往外搬东西。任某两次拨打“１１０”报警电话．均遭值班民警拒绝。后盗贼将东西装上机动三轮车后逃离现场。被盗商店系卢氏县城关镇居民尹某所开的工艺礼品渔具门市部，当晚被盗物品价值约２５０００元。案发后，卢氏县公安局下文对当晚“１１０”值班民警给予处分，并调离工作岗位，责令刑警队尽快侦破此案。事隔两个月，案件一直未侦破，其间尹某多次向卢氏县公安机关协商损失赔偿一事均无果。尹某遂将卢氏县公安局告上了法庭。卢氏县人民法院对这起百姓状告“１１０”接到报警拒不出警的行政赔偿案作出一审判决，判决被告卢氏县公安局因行政不作为赔偿受害人财产损失１２５００．７５元。

（二）拖延履行法定职责。即公安机关在合理的期限内对相对人的申请或请求不予理睬或漠不关心。不履行行政法律、法规所规定的义务。如公安机关有足够的时间履行应当履行的义务，而无理推托，不置可否。或者虽有理由。但与法律规定相悖。如某地发生一起犯罪行为人持刀挟持一名５岁孩子的案件，当地派出所接到报警后，民警即赶到案发现场。民警到案发现场后没有立即采取相应措施。在被害人父母请求民警出面时。民警没有任何举动，只是叫村里的人去做犯罪行为人的工作。事实上，民警所处的位置离案发现场很近，但没有出面做说服、化解以及制止犯罪的工作。犯罪行为人见民警不闻不问，僵持中将人质杀害，造成了极为严重的后果。这是一起较为典型的拖延履行法定职责的不作为的个案。２００６年４月２２日１７时３０分。家住甲县的李某、罗某正在荣华文化用品门市部卖货。一高一矮两个陌生人拿着大砍刀闯进店内。朝着李某的头部连砍两刀。尔后砍人歹徒冲出门外跑向接应的出租车，李、罗追了出去。当天市场人很多，出租车开的很慢，李、罗追出去，一人抓住一侧车门。看到不能脱身，两歹徒下车继续行凶，在此过程中，有人打了１１０。但据李的家人说，直到事发５０分钟后．１１０警察才赶到现场。经医院诊断，李某头部颅骨骨折，左手臂骨头外翻，肌肉垂吊；罗某身中三刀，其中左手两手指被砍掉。三条筋被砍断。李、罗两人以１１０延误出警时间为由，状告甲县公安局行政不作为。李某认为，甲县公安局距事发地点仅８００米左右。而１１０却用了五十分钟才赶到。甲县公安局则认为：出警人员在接警后５０分钟才赶到现场是事出有因。１１０出警专用摩托车当时发生故障，属不可抗力，原告伤情损失与出

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