国有地勘单位分类改革的政策背景、存在问题与建议

第21卷以往许多促进地勘单位改革发展政策措施，都是从提高地勘单位经济实力的角度考虑的。

本轮事业单位分类改革对于地勘单位来说是一种适应性改革，应当在国家事业单位分类改革政策总体框架内，考虑如何从加强地质找矿和地质事业发展的角度，进一步促进地勘单位的发展。

1国家关于事业单位分类改革的政策规定为进一步推进公益事业更好更快发展，2011年3月，国家颁布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）（以下简称：中发5号文），随后国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），明确规定分类推进事业单位改革的各项政策。

1.1承担行政职能的政策梳理严格认定标准和范围。

根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，严格认定承担行政职能的事业单位。

1.2从事公益服务的政策梳理1.2.1公益事业单位分类根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：公益一类事业单位，为承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。

公益二类事业单位，为承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。

1.2.2财政经费管理对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障，财政收入支出管理。

对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。

1.2.3收入分配制度坚持按劳分配与按生产要素分配相结合，探索国有地勘单位分类改革的政策背景、存在问题与建议高兵1，2，方敏2（1．中国地质大学（北京），北京100083；2．中国国土资源经济研究院，北京101149）摘要：本文在梳理国家关于事业单位分类改革相关政策文件的基础上，分析地勘单位分类改革中将面临的困境与问题，并提出保障地勘单位分类改革顺利进行的政策建议。

关键词：事业单位；地勘单位；分类改革；存在问题；保障措施中图分类号：F407.1文献标志码：A文章编号：1004-4051（2012）zk-0185-04The policy background 、problems and suggestions of state-owned geologicalprospecting units reformationGAO Bing 1,2，FANG Min 2(1.China University of Geoscience （Beijing ）,Beijing 100083，China;2.Chinese Academy of Land and ResourceEconomics,Beijing 101149，China )Abastract ：On the basis of combing the policy of public institution classifying reformation ，the author analysis the existing problems for the geological prospecting units and the suggestionKey words :public institution ；geological prospecting units ；classifying reformation ；existing problems ；measure of safeguard收稿日期：2012-05-14作者简介：高兵（1980-），男，主要从事地质矿产经济研究，E-mail:gaobingca@ 。

第21卷增刊2012年8月中国矿业CHINA MINING MAGAZINEVol.21,zkAugust 2012中国矿业第21卷事业单位知识、技术、管理等生产要素参与分配的有效途径，使工作人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系，鼓励人才创新创造。

1.2.4国有资产管理制度保留在事业单位序列的事业单位，要按照“事企分开”的原则，与所办企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所办企业的监管，确保国有资产保值增值。

1.3从事生产经营活动的政策梳理1.3.1推进转企改制按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。

转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。

1.3.2完善过渡政策为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。

在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。

在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行。

1.3.3财政过渡支持政策已认定为从事生产经营活动的事业单位转制为企业后，在过渡期内，财政部门可以对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。

转制单位完成转制后，在过渡期内，原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前已离退休人员的社会保障问题。

原有的正常事业费是指财政部门核定的基本支出经费，不包括项目支出经费。

1.3.4住房补贴资金在转制过渡期内，转制单位原事业编制内职工的住房公积金中由财政负担部分，转制后继续由财政部门拨付；转制前人员经费由财政负担的离退休人员的住房补贴资金尚未解决的，转制时由财政部门一次性拨付解决；转制前人员经费自理的离退休人员以及转制后离退休人员和在职职工住房补贴资金，由转制单位按照所在地市、县级人民政府有关企业住房分配货币化改革政策以及企业财务会计制度的规定，从本单位相应资金渠道列支。

1.3.5社会保障政策转制单位转制后按照企业办法参加社会保险。

转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。

转制前已经离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变。

转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整，按照企业的办法执行。

2地勘单位分类改革中将面临的困境与问题2.1承担行政职能将面临的困境与问题行政职能回归与“两不突破”的困境。

中发5号文规定，对承担行政职能的事业单位回归行政机关，那么部分地勘单位承担一定的行政职能将转向国土资源管理部门；同时文件中明确事业单位改革机构不得突破政府机构限额和编制总额，这一规定对承担行政职能的部分地勘单位回归行政机关形成了事实困难。

2.2从事公益服务将面临的困境与问题2.2.1公益性工作外延不断延伸随着地质工作服务领域的不断拓展，以及经济社会发展对公益服务工作的要求也在不断拓宽，如何科学地确定公益性地质工作的范围也是需要认真思考的，地勘行业主管部门应给予高度重视。

2.2.2公益性队伍规模难以确定地勘行业是一个特殊的行业，地勘队伍的大小决定于对地质工作需求多少。

在改革设计中，要体现地勘行业的特点和区域差别。

难点和重点是确定从事公益性服务工作地勘队伍的规模。

2.2.3经常性经费不能保障随着经济社会发展对公益性地质工作需求的增加，公益性地质工作经费应保持一定幅度的增长，以保障正常工作开展。

当前，我国公益性地质工作主要以地质产产调查评价专项项目等安排，缺乏稳定的财政投入保障机制，中央财政公共支出科目中，没有保障公益性地质工作长期持续开展的科目。

2.2.4队伍的布局结构需要调整随着经济社会的快速发展，社会对公益性地质工作的需求越来越大、要求越来越高，公益性地质工作定位越来越明确、先行拉动作用越来越重要。

市县级政府对于公益性地质工作越来越重视，虽然部分地区已经设立市县级公益性地勘单位分支机构，但大部分省（区、市）公益性地勘队伍集中在省会城市，不能完全满足现实需求。

2.2.5专业人才与设备不能满足需求一方面地质勘查是技术、知识密集型产业，需186第21卷高兵，等：国有地勘单位分类改革的政策背景、存在问题与建议要高素质专业人才，但目前地勘单位专业技术人员极其紧缺，同时，参照公务员录用方式难以招录到合适的地勘专业人才。

另一方面，地质工作的服务领域越来越广，地质工作的对象（深度）正在向地球表层和地壳深部调查转变，对所需的专业设备的要求越来越高，更新周期也越来越快。

但目前来看，地勘单位已有的装备远远不能满足地质工作的需求，缺乏设备更新机制。

2.2.6基础设施建设落后多年来地勘单位基地建设投资基数太低，许多基地管理、生产、生活设施不配套。

因此，需要加大基建投资力度，既应考虑生活系统、基地建设、基地改造，也应考虑生产系统，如化验室、资料馆、业务（办公）用房、新技术应用等。

2.2.7事业分配体制存在问题事业单位的用人和分配机制不利于地勘队伍创造力的发挥。

地勘事业单位的主体执行预算管理体制，劳动用工关系相对固定，工资薪酬与岗位挂钩，与单位盈利能力的关系不甚密切，特别是对于地质找矿技术人员的激励不够。

在这种制度体系下，易于产生循规蹈矩、安于现状的思维定势，改革创新的源动力不足。

2.2.8事业预算管理的约束事业体制的显著特征就是程式性管理。

公益性地质工作需要预先核准，层层审批，环环衔接；地质工作具有一定的探索性和不确定性，在工作中经常需要根据实际情况调整方案，因此事业体制的从程序性与地质工作的灵活性之间存在矛盾。

2.3从事生产经营活动将面临的困境与问题2.3.1转企地勘单位资产实力偏弱当前，由于事业单位性质和转增资本金等方面的原因，多数地勘单位资产实力较弱，非经营性资产比重偏大，经营性资产质量差，人均净资产与一般企业相比还有较大差距，企业化改革后将难以与同类实力强的企业进行市场竞争。

2.3.2地勘单位可持续发展能力差地勘单位的可持续发展需要一定的资本金以外，还需要相应的矿业权、地勘技术人才、装备等要素。

因此当前地勘单位很难形成自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的良性机制。

2.3.3地勘市场竞争秩序问题一方面国资委鼓励央企为获得战略资源进行风险投资，对于矿产资源勘探，可以按一定比例视同研究开发费用，最高可以按50％的比例在资本成本中给予扣除，对地勘单位将形成巨大的压力。

另一方面，地勘单位企业化改革以后，将会出现众多的资源型企业、勘查技术公司等市场主体，如何规范勘查市场秩序，提升勘查市场竞争效率，需要进一步思考。

2.3.4改制过程税费负担过重地勘单位注册为企业后，要按法律法规缴纳相应土地、房产等营业税、所得税、契税、印花税等，这对于刚刚实行企业化管理、基础薄弱、资金不足、历史遗留问题多的地勘单位，负担过重，不利于尽快做实做强。

3地勘单位分类改革政策保障的建议3.1承担行政职能的地勘单位政策保障的建议进一步强化地勘行业服务与管理职能。