山东省地方财政支农状况探析(一)

山东省地方财政支农状况探析(一)

摘要]农业是弱质产业，需要财政对其支持和保护。本文在对改革开放以来山东省地方财政支农状况分析的基础上，发现了地方财政支农支出在规模、结构以及管理体制等方面存在的问题，并提出了相应的解决措施，以强化地方财政对农业的支持。

关键词]财政支农；规模；管理体制

地方财政支农支出是地方政府增加农业投入，保护农业发展的有效手段。山东是一个农业大省，改革开放20多年来，注意发挥财政职能，支持农业生产，使山东农业有了长足发展。本文拟在对山东省改革开放以来地方财政支农状况分析的基础上，发现地方财政支农中存在的问题，并提出相应的解决措施，以期更好发挥地方财政支农的作用。

一、山东省地方财政支农状况分析

（一）山东省地方财政支农支出总量分析

自1978至2002年，全省地方财政累计向农业投入资金达440多亿元，占同期财政总支出的7.65%.从绝对量上看，山东省地方财政支农支出在过去的20多年有了大幅度的增长，由1978年的40221万元，增加到2002年的557939万元，增长了13.87倍，这为山东省农业发展和增加农民收入发挥了重要的作用。

（二）山东省地方财政支农支出结构分析

山东省地方财政支农支出主要包括财政支援农村生产支出、农业综合开发支出和农林水利气象等部门的事业费支出。2002年，山东省地方

财政支援农村生产支出达到158919万元，占全省财政支农支出的28.48%，农业综合开发支出99240万元，所占比重为17.19%，而农林水利气象等部门的事业费支出为299780万元，占全省财政支农支出的

53.72%，相对来说比重比较大。

二、山东省地方财政支农存在的问题

（一）财政支农支出规模较小

改革以来，由于多种原因，山东地方财政收入相对规模（财政收入占GDP的比重）大幅下滑，由1978年的28%逐步下滑到2002年的5.78%.另外，由于县级财政，多数是“吃饭财政”，缺乏安排生产和事业的财力，地方农业的发展在很大程度上依赖上级财政。地方财政收入相对规模的减少、县级财力的有限以及认识上的、政策上的偏差，使山东省地方财政支农支出规模下降。1978年，山东省地方财政支农支出为40221万元，仅占地方财政总支出的12.6%.据统计，发展中国家财政对农业的投入占财政总支出比重一般保持在10%左右，像印度、泰国、巴基斯坦等国已占到15%以上，山东财政对农业的投入明显低于这一水平。这样的投入，远远不能满足农业结构战略性调整和现代化农业对资金的需求。

（二）财政支农支出力度减弱，且稳定性差

从总体上看，山东省地方财政支农支出占财政总支出的比重呈下降趋势。1978—1984年财政支农支出占财政总支出的比重都在10%以上，平均达到12.06%，1985-2003年财政支农支出占财政总支出的比重都没

超过10%，平均比例为7.91%，下降了4个多百分点，这反映出山东省地方财政支持农业的力度减弱。在山东省地方财政支农支出占财政总支出的比重下降的同时，也表现出较强的周期性波动（如表1）。1979年该比例为13.2%此后几年时高时低，但都没有超过79年的水平。1983年开始该比例持续走低，1986年下降到7.3%，之后开始上升，1992年达到9.7%，随后又转为下降，至2002年下降到6.5%.财政支农的波动性不利于农业的持续发展，也不利于农民收入的稳定提高。

（三）财政支农支出结构不合理

1.生产性支出少，非生产性支出多。分析1998年-2002年山东省地方财政支农支出结构变动状况可看出，用于农林水利气象等部门的事业费持续上升，从1998年的49.53%上升到2002年的53.73%，而直接用于农村生产的资金仅占支农资金的30%左右，并且有下降的趋势。这一结构的变化趋势在地方财政规模有限的情况下，将直接削弱财政对农业生产环节的支持能力，造成农业基础设施投入、农业科技投入、农业服务体系建立和农业结构战略性调整等方面的投入严重不足，不利于保持农业的持续稳定发展。

2.财政支农支出地区结构不平衡。长时期以来，山东省各市地方财政支农支出表现出很大的随意性，没有统一的标准和依据，在实践中表现为：从纵向上比较，各市财政支农支出不同年度无论从相对数还是从绝对数来看时高时低，波动性比较大，这不利于各地农业的发展；从横向上比较，不同地区财政支农支出规模有大有小，不平衡。这将影

响全省农业经济乃至国民经济的的平衡发展。

（四）财政支农资金效益波幅较大

财政支农资金的经济效益，可用一段时期内财政支农资金支出与其所获得的成果（如农林牧渔总产值的增加）之比来进行大致的估算。1995年～2002年，除98年和2000年外，其它年份财政支农投入均小于产出。2002年，财政支农资金效益最低，仅为6.67%，即财政每向农业投入1元钱，仅得到0.0667元的回报。从国内外的经验来看，财政支农作为一种社会效益大于经济效益的政府行为，投入小于产出是很正常的，只要各年之间保持平稳就可以了。但近年来，山东财政支农资金的效益波动幅度较大且偏低，反映出财政支农方面还存在一些缺陷，，应尽快加以改进和完善。

三、山东省地方财政支农存在问题的原因分析

（一）认识上和政策上的原因

尽管我国一直强调农业的基础地位和重要性，但在实际中，许多人，尤其是一些基层政府部门的领导干部，没有真正树立以农业为基础发展经济的指导思想，在工作中，热衷于容易创业绩的非农产业如工业等，而排挤农业；同时，认识上的偏差必然导致政策制定和政策执行的偏差，使地方财政政策倾向于二，三产业，并且政府制定的一系列农业政策得不到贯彻落实，以至于最终流于形式。

（二）地方财政收入的限制

从1995至2002年，山东省地方财政收入绝对值持续增长，但增长的

幅度有所下降，由1995年的32.93%，下降到2002年的25.30%，下降了7.63个百分点。同时，山东省地方财政收入占山东省GDP的比重相对偏低。财政收入占GDP的比重，一方面反映财政在国民经济中掌握支配权的大小，即政府对经济和社会发展调控能力的大小；另一方面反映财政在经济总量中提取的比例是否得当。一般而言，伴随经济的发展，财政收入占GDP的比重呈逐步提高的趋势，发达国家在40-50%之间，发展中国家在25-30%之间。2002年，我国财政收入占GDP的比重为18.47%，而山东仅为5.78%，存在较大的差距。以上表明，政府可支配的财力十分有限，对经济和社会发展的调控能力较弱，降低了财政支农的力度。

（三）财政支农支出管理方面的原因

管理出效益，有效的管理才能保证财政支农支出发挥其应有的作用。但在实践中，由于财政支农支出管理的不规范，而大大降低了财政支农支出的效率。主要表现在：1、多部门管理，资金缺乏合力。一些专项财政支农资金分属于不同的部门管理，如农业科研投资由科技和财政或农业部门共同管理等，又由于各部门之间存在职责划分不清、部门利益等问题，而很难统筹协调，发挥整体效应。2、支农重点不突出，面广，不能发挥资金的规模效应。3、监管力度较弱。财政支农工作往往重资金分配，轻资金管理，致使支农资金使用效率较低。4、财政支农项目审批制度公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性等。