河南省下岗失业人员小额担保贷款模式分析

河南省下岗失业人员小额担保贷款模式分析下岗失业人员小额担保贷款通过对弱势群体给予经济支持，有效地解决了再就业问题，促进了社会的和谐发展。

针对目前此类贷款运作过程中遇到的担保基金放大比例低、合作银行信贷规模小和合作不积极等问题，国家开发银行河南省分行与河南省人力资源和社会保障厅创新推广了下岗失业人员小额担保贷款批发直贷模式。

通过结合河南省小额担保贷款开展情况，对这种模式加以分析，探讨该类贷款的最优模式。

标签：下岗失业人员；小额担保贷款；国家开发银行从世界各国的实践经验来看，通过小额信贷给下岗失业人员以支持已成为解决失业问题的有效途径，而下岗失业人员的再就业，不仅能够解决自身的贫困问题，更能有效地带动整个社会的和谐发展。

为此，2002年中国人民银行、财政部、国家经贸委及劳动和社会保障部联合下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，该办法的出台，使具有政府担保、财政贴息特点的小额担保贷款成为我国实施积极就业政策的重要推动力。

2004年以后，有关部门又先后下发了《关于进一步推进下岗失业人员小额担保贷款工作的通知》、《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》和《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》等，加大了政策的推广力度。

随着我国经济及就业形势的不断变化，经过8年的推广、实践和不断完善，这项政策取得了很好的成绩，但是也出现了一些不容忽视的问题。

一、河南省下岗失业人员小额担保贷款既有模式简析(一)既有模式简介既有的下岗失业人员小额担保贷款运作模式，主要包括下岗失业人员、经办银行、担保中心、劳动保障部门和地方财政五个参与主体。

下岗失业人员由劳动保障部门培训获取从业资格并作为借款人向银行申请贷款，贷款项目由担保中心负责评估与提供担保，担保基金由省以下各级财政筹集，地方财政向经办银行提供贴息资金和委托担保中心代为管理担保基金，其中微利项目由中央财政全额贴息，其他项目由地方财政贴息。

从体系构成来看，该小额信贷模式注重相关主体之间的权力制约，贷款的最终发放取决于经办银行，具有一定的市场化机制。

但同时也存在一些亟待解决的问题。

(二)既有模式运作缺陷1.贷款审批流程较长，成本较高。

下岗失业人员的贷款审批涉及多个部门，且审批内容基本相同，贷款流程的延长和审批内容的重复耗费了借款人大量时间和精力，结果也存在很大不确定性，从而制约了借款人贷款申请的积极性，产生了不必要的业务成本和社会成本。

2.贷款风险评估手段欠缺，运营风险较高。

在现有的政策下，单独的下岗失业人员作为贷款主体，大多选择微利项目再就业，因为资金和能力的限制，不能根据市场行情及时调整经营策略，抗市场风险能力不足，一旦贷款项目出现经营风险，不仅贷款资金无法得到保障，反而还将给下岗失业人员增加新的债务负担，挫伤其再就业致富的积极性。

同时，贷款不良率的上升将危及担保基金的安全、稳定和长效性，进而影响下岗失业人员贷款规模的扩大和对下岗失业人员的信贷支持。

3.激励机制不完善，业务拓展受限。

目前下岗失业人员小额担保贷款模式中，对于参与各方的激励机制尚不完善。

由于此类贷款金额小、利率低、成本高，产生的收益有限，加之运行中贷款的风险较大，不良率较高，金融机构对扩大此类贷款发放规模缺乏积极性，这种情况的出现是在金融机构激励机制缺位情况下做出的被动选择。

二、下岗失业人员小额担保贷款批发直贷模式分析笔者调研了国家开发银行河南省分行下岗失业人员小额担保贷款模式的设计与推广。

国家开发银行河南省分行充分利用河南省劳动和社会保障部门的政府组织协调优势及国家支持小额担保贷款的最新政策，设计出河南小额担保贷款发展的模式。

(一)业务模式介绍1.机制建设河南省劳动保障部门利用自身组织管理优势及国家开发银行融资优势，成立省级小额担保贷款管理机构(省小额担保贷款管理中心)，作为国家开发银行省级合作机构，组织、协调各市级(含扩权县)小额贷款担保中心开展国家开发银行小额担保贷款业务，并指导各市小额贷款担保中心按照国家开发银行标准对贷款申请进行评审、审议和贷后管理。

各市小额贷款担保中心在省级小额担保贷款管理机构的协调、指导和管理下，与国家开发银行签订协议成为开发银行市级合作机构，负责国家开发银行小额担保贷款的受理、审查、审议、合同签订、发放和贷后管理等业务，确保本地区及下属各县担保基金与财政贴息的按时到位，并指导下属各县担保中心开展小额担保贷款业务。

每年根据国家开发银行信用评级结果，由国家开发银行与省级合作机构共同确定各市级小额贷款担保中心的合作额度，在国家开发银行合作机构合作额度内，各市级小额贷款担保中心按1：5比例存入担保基金后，国家开发银行委托各市级小额贷款担保中心管理小额担保贷款的受理、审查、审议、合同签订、发放和贷后管理等业务，通过代办结算银行实现对小额担保贷款借款人批量放款。

各市小额贷款担保中心通过对小额担保贷款申请人的调查、审查，办理相关手续及承诺担保后，汇总报国家开发银行河南省分行审批，由借款人、市级合作机构和国家开发银行三方正式签订合同。

贷款发放后，市级合作机构负责贷款本息回收，并对逾期贷款进行及时代偿，对损失贷款进行补偿。

2.信用结构(1)担保基金。

各市级小额贷款担保中心根据贷款开展情况将不低于贷款余额20％的资金存人国家开发银行质押专户作为担保基金。

担保基金账户实行动态管理，当贷款本息发生逾期时，分行可直接从担保基金中扣划相应的贷款本息；若担保基金不足以扣划到期本息的，分行有权要求担保中心及时补足担保基金，并有权要求借款主体限期归还贷款本息，同时担保人承担担保责任。

当代偿后担保基金低于20％的比例时，国家开发银行河南省分行停止受理该小额贷款担保中心小额担保业务，待补充担保基金后再予恢复办理。

(2)呆账财政核销。

呆账损失由财政部门按相关规定核定后全额核销。

(3)财政贴息。

对国家开发银行承办的微利项目小额担保贷款，财政全额贴息。

3.业务流程具体业务流程见图1。

(二)业务模式分析1.通过利率杠杆建立可持续发展机制。

根据国发[2008]5号文《国务院关于做好促进就业工作的通知》规定，经办银行可将小额担保贷款利率在人民银行公布的贷款基准利率的基础上上浮3个百分点，其中微利项目增加的利息由中央财政负担。

国家开发银行河南省分行与省劳动保障部门协商，确定小额担保贷款利率在人民银行公布的贷款基准利率的基础上上浮3个百分点，相当于较基准利率上浮了40％，通过充分发挥利率杠杆的作用完善小额担保贷款的运作机制。

国家开发银行河南省分行小额担保贷款对象为微利项目，所有贷款利息将由财政负担，在其他项目贷款普遍采用基准利率的情况下，小额担保贷款业务将提供较丰厚的低风险利息收入，利率杠杆将推动建立可持续发展机制。

2.通过政府的组织优势共同化解风险。

该模式的显著特点是与政府的密切合作，政府的参与初步解决了小额担保贷款的几个难点：(1)违约风险问题。

根据以往的贷款追索情况看，有逃废债倾向的个人约占2％，这在一定程度上影响了下岗职工的整体信用。

河南省分行采取这一模式的一个主要目的，就是在政府的帮助下，将政府劳动保障网络改造成为国家开发银行合作机构，由开行和合作机构组成合力，共同推动信用建设，改善当地的融资环境，将政府的组织优势转化为信用优势，减少下岗职工的违约风险。

(2)还款方式问题。

小额担保贷款的最大风险就是个人的还款能力弱，而开行又没有能力对个人进行催收。

在新模式下，开行不直接和个人发生业务关系，而是由合作机构进行代偿，然后再向个人追索，从而锁定了风险。

3.通过合作机构建设降低管理成本。

“合作机构”是指受开行委托，连接开行和借款人并承担贷前、贷中和贷后相关工作的企事业法人。

在贷款项目运作中，合作机构发挥专业化优势，代替银行行使贷前借款人资格审查、贷中跟踪管理、贷款到期催还与贷款保全等职能。

这种运作机制使合作机构可以有效地弥补银行在小额担保贷款不同阶段的操作过程中存在的不足。

因此，合作机构建设极大地降低了管理成本。

4.通过打造信用社区及建立社会公示制度降低道德风险。

以各级合作机构为基础，首先降低了担保中心产生道德风险的可能性，然后通过建立和完善灵活有效的社会公示监督平台及途径，要求社区和街道等基层工作机构在完成对申请人的贷款政策辅导、身份资格确认、个人诚信记录调查、经营场所调查等工作后，将调查结果在借款人所在社区公示3天。

通过社会压力，逐步打造信用社区，营造更好的信用环境，初步建立防范道德风险机制。

三、进一步完善下岗失业人员小额担保贷款的建议(一)完善小额担保贷款考核方法现有的下岗失业人员小额担保贷款考核指标单一，缺乏合理有效的激励措施覆盖信贷风险，造成了各方参与热情不高，参与规模较小。

完善小额担保贷款考核办法，应优化考核指标，建立多方受益的正向奖励机制。

1.增加贷款回收率作为担保中心考核指标。

国家开发银行应积极协调政府和劳动保障主管部门，考虑批发直贷模式，担保机构作为国家开发银行的助贷机构统一申报材料，申领贷款，通过代理行直接发给创业者，并负责贷后管理、统一同收和归还贷款，这就要求在对担保中心进行考核时，应该综合考虑发放量、贷款回收率等多种重要指标。

2.建立激励机制。

一是建立针对参与银行和担保中心的激励机制。

政府对于贷款回收率达到一定标准的参与银行，根据回收金额给予一定比例的奖励或者补贴。

二是建立针对社区劳动平台的激励机制。

2002年，中共中央、国务院出台的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中就曾要求要充分发挥社区在就业和社会保障方面的服务功能，这表明社区劳动保障平台在促进小额担保贷款工作开展中具有重要的作用。

社区在下岗失业人员信息的掌握上具有得天独厚的优势，如果将贷款管理、回收等情况与社区相关工作成效结合，将有助于拓宽信贷管理半径，完善小额担保贷款的监督和保障体系。

(二)健全小额担保贷款的风险规避机制1.严格贷款各环节的风险核查。

通过加强与合作机构和社区劳动保障等部门的联系，督促其在贷前、贷中、贷后各环节做好检查监督等工作。

在贷款申请环节，要对借款人相关材料的真实性、合法性严格审查，采取走、问、看等形式，核实相关情况，对于审查不合格的贷款坚决予以退回；在贷中检查中，要采取多种方式做好对项目的核查，发现问题及时反馈，及时解决；对于已发放的贷款，要做好贷款项目和贷款资金的跟踪落实，明确贷款投向，防止贷款被挪作他用，以降低信贷风险。

2.提高小额信贷项目的风险评估能力。

经办银行和合作机构应加强对小额信贷项目风险的研究，丰富评估手段，优化评估指标，提高对项目盈利能力和前景的分析水平，强化列贷款项目风险的控制。

同时可以对社区劳动保障部门进行培训，使其将先进的风险管理理念与其在工作中掌握的信息相结合，完善下岗失业人员小额担保贷款的风险规避机制。

3.建立贷款风险预警机制。