矿业城市

张应红，中国国土资源经济研究院资源资产与市场研究室主任、研究员，兼任中国矿业联合会矿业经济委员会秘书长所谓矿业城市，就是指依托矿产资源开发而兴建或者发展起来的城市。

包括因矿床的发现、开发和矿产品加工由偏僻荒原逐步兴建与发展起来的城市，以及原有非矿业城市因附近地区矿床的发现、开发和加工业的兴盛而进一步发展形成的矿业城市。

目前，我国已有建制矿业城市100多座，加上矿业城镇共有300多座。

这些矿业城市(城镇)大多是在计划经济体制下“缘矿而建”或因矿而兴，随着矿产资源的不断开采、社会主义市场经济体制的逐步建立，都不同程度地存在和积累了一些问题，面临着如何实现可持续发展的抉择。

1．矿业城市与矿业企业的相互关系矿业城市作为“城市”而言，首先必须具有与非矿城市共有的规模、性质和职能，即同样是一定数量人群聚居而从事生产、经营(交换)和生活的地域，具有为人们提供并尽可能满足各项社会活动需求服务的基本职能。

其所以冠之以“矿业”，皆因矿业在该城市产业构成中居支柱性或主导性的地位，即矿业产值在该城市工业总产值中占有较大比重。

目前，对矿业城市的矿业产值应占工业总产值的比重虽无明确规定，但从矿业作为支柱或主导产业的地位来看，其所占比重似乎不应低于30%。

无依托矿业城市普遍经历了由矿区到城镇，到小城市，再到中等城市(有的甚至到大城市)的发展过程。

由于矿产资源的有限性和不可再生性，作为以城市类型之称(划分)的“矿业城市”必然有一定的存在周期。

对于任何一座矿业城市，随着其矿产资源可采量的逐渐枯竭，当矿业已不再是其地方经济的支柱或主导产业时，也就不再称其为矿业城市了。

从这个角度看，矿业城市只是一个历史范畴，所有的矿业城市都只是一定历史时期地方经济社会发展的产物，永恒的矿业城市是不存在的。

一般将矿业城市(城镇)的存在周期(也有称之为生命周期)分为4个阶段，即：兴建期(有依托矿业城市则为基础期或初始期)、发展期、繁荣期、衰退期。

但是，作为社会组织和物质形态的城市，却不会因矿业的衰退和矿产资源的枯竭而废弃，仍将存在和发展下去。

所以矿业城市都面临着一个“矿竭城存在”的城市可持续发展的历史重任。

矿业企业是矿业生产的直接承担者，是矿业城市的重要甚至是主要组成部分；矿业职工及其家属在矿业城市人口中占有较大比重，是矿业城市社会构成的主要群体和社会服务的主要对象。

矿业城市产业结构中，矿业企业(包括独立矿业和联合企业矿山)占主导地位，直接影响着甚至掌握着整个城市经济的运行。

特别是在过去几十年的计划经济时期，绝大部分矿业企业都由国家投资，在财力、物力、人力得到保证的基础上，建设了大量的矿区基础设施和生活服务设施，在很短的数年内就初具规模，促使许多矿业城镇(城市)的急速形成；其中有相当数量的矿业城镇(城市)，实际上就是矿业企业。

如大庆市在设市之前，几乎所有的城市设施都是大庆油田资产。

即使在市场经济条件下，矿业企业也因其是利税大户而成为矿业城市的经济支柱。

为地方政府进行城市建设提供了大量资金。

如个旧市矿业企业上缴的利税约为整个城市财政税收的50%以上；河北省迁安市每年由首钢矿业公司向其缴纳的税额就超过4亿元，是该市重要的财源。

与矿业城市相比，矿业企业对矿产资源的依赖性更强，依附性更紧。

矿业企业的存在周期与矿山服务年限(矿山寿命)紧密相连，并随矿产资源的勘查发现—前期开采—扩大开采—资源耗竭而呈现出企业的兴建期—上升期—鼎盛期—衰退期的阶段性规律。

一旦资源枯竭，矿业企业也就无法在该地区继续存在，要么就地转产成为非矿企业，要么易地转移兴建新的矿业企业，以求“矿竭企犹存”，否则，企业就将不复存在。

可见，矿业企业能否继续生存与持续发展，比非矿企业面临着更多的挑战和更大的困难。

由此可知，矿业城市与矿业企业存在着互为依托、兴衰与共的密切关系。

在市场经济条件下，既要依靠矿产资源兴城兴企，又不能因矿竭而城衰企垮，必须政企同心，互为支撑，未雨绸缪，共谋发展。

2．矿业城市与矿业企业的发展策略目前，我国绝大多数矿业城市的管理体制已是政企分开，只有少数矿业城市仍是政企合一或政企领导干部互相(交叉)兼职，致使条块分割、政企不分的矛盾依然存在，一定程度地阻碍着城市与企业各自的发展。

按照社会主义市场经济发展要求，城市和企业职能必须分开。

实行政企分开，不仅是完善和强化政府职能的要求，也是建立现代企业制度的首要内涵，更是促进城市和企业可持续发展的内在动力。

不同的发展目标，决定了城市和企业应有不同的发展策略取向；而只有在政企分开的基础上，才能各司其职，各尽其责，互相促进，共同发展。

在矿业城市中，矿业企业是市场主体和独立法人，其使命在于强化企业行为，加强经营管理，参与市场竞争，依法照章纳税，通过满足市场需求而追求利润最大化，促使企业的发展和壮大。

城市(政府)的职能则是依法行政，为民服务，宏观调整，政策引导，完善综合功能，加强市政建设，促进经济发展，营造良好环境，不断向现代化城市迈进。

按照社会主义市场经济发展要求，矿业城市的发展策略主要有三个方面。

首先，要搞好矿产资源规划，并将其同城市发展规划结合起来。

既然是矿业城市，就应该充分利用和发挥矿产资源的优势，通过矿业的发展将资源优势转换为经济优势，以矿业带动相关产业和其他产业的同步发展，促进城市经济的全面振兴。

但必须注意对矿产资源的节约和综合利用，尽可能减少资源的损失和浪费；同时要加强矿产资源勘查，尽量扩大资源的可供能力；要增加矿业科技投入，提高资源利用率和综合利用率。

这样就能延缓矿产资源的枯竭，使矿业能更长期地稳定支持城市的发展。

其次，要适度控制城市规模，合理规划城市布局。

有些矿业城市点多、线长、不集中，市区土地面积极大，城市建成区面积很小，不仅浪费了土地资源，而且给城市的基础设施建设和未来发展带来许多困难。

对于小型矿产地，应依托邻近城镇作为后方基地，不能再以矿区兴建“矿业城镇”。

对于已有矿业城市，应从保证矿业生产、生活和未来城市可能发展及经济社会承载力考虑，确定城市规模和布局，不能盲目扩大城区建设范围。

第三，要尽早作好向非矿山城市转变的准备。

这是解决“矿竭城衰”的惟一途径。

城市类型的转变在于支柱或主导产业的转移。

所有的矿业城市，即使是矿业正处于兴盛时期的城市，都应该通过产业结构的调整，瞄准市场需求的发展趋势，找准自己除矿业以外的其他资源优势，大力发展非矿优势产业、特色产业、加工业和服务业等。

矿业和非矿业的同时发展，一方面可以推动城市经济快速增长；另一方面当矿业接近萎缩时，新的经济增长点和接替支柱或主导产业已经形成，可保证“矿竭城不衰”发展目标的实现。

如唐山、抚顺等昔日的矿业名城，皆因此演变成现在的综合工业中心城市。

矿业企业的发展策略主要有四个方面。

第一，要通过深化改革，加快企业改制、改组、改造的步伐，迅速建立现代企业制度。

目前，我国相当一部分国有大中型矿业企业已组建成矿业集团公司或矿业公司，其中有些已成为上市公司。

这不仅有利于探、采、选、冶的联合，形成“大矿业”的产业链，以抵御市场竞争的风险，而且可以集中资金和技术，向矿业的后继产业进军，更大范围地实现集约化、规模化经营。

当前应积极引导尚未改制的矿业企业和小型矿山向这个方向努力。

第二，要合理开采、综合利用、扩大勘探、节约资源，尽可能延长矿山服务年限和“矿业企业”生存周期，包括采取推广先进技术、更新生产设备、创新工艺流程等措施，不断提高对尾矿、边角矿、压覆矿、低品位矿和共伴生矿的开采与利用。

第三，坚持“一业为主，多种经营”的方针，在稳定矿业、积累资金的基础上，大力发展非矿产业，包括矿产品深加工、石油化工、煤电转换、建筑石材、矿山机械等，以及面向社会的建筑业、运输业、商贸业、服务业等，不仅可以扩大富余人员和职工家属的就业门路，而且为日后矿业萎缩时的就地转产奠定了基础。

第四，对于联合矿业企业，还应充分利用外地资源，以加大对本地资源的储备，促进企业的稳定发展；有条件的矿业企业，还可以投资国外矿业，为本企业下游产业建立稳定的供矿基地。

3．对解决历史遗留问题的政策建议促进矿业城市和矿业企业的发展，需要对计划经济时期遗留下来的一些历史问题予以解决，其中最主要的是以下三个问题。

3.1企业办社会的问题由于计划经济体制的原因，长期以来，企业承担了大量政府和社会的职能，企业办社会的问题突出，使企业背上了沉重的包袱。

改革开放后，在政企分开的推动下，这一问题有所解决，但尚未彻底解决。

至今，大多数矿业企业仍然要自己办社会。

如贵州省开磷集团每年要投入2200多万元用于办学校、办医院、办公安等，这部分开支约占集团销售收入的11%左右。

按理说，企业照章纳税之后，这些事就应该由政府(城市、城镇)去管，由社会去办。

目前许多城市都在推行包括政府机构和大专院校在内的“后勤服务社会化”管理，不少原国家机关直属大专院校和科研机构也下放地方实行“属地化管理”。

因此建议，作为矿业城市的一级政府，应按照政企分开的原则，主动理顺城市与企业之间的关系，明确各自的职责与功能，将应该由城市办理和管理的事从企业中分离出来。

牵涉企业资产与地方(政府)财力的问题，建议企业主管部门或国家资产管理部门，将企业相关国有资产无偿移交(产权转移)给地方，必要时国家财政或地方财政给予支持。

3.2企业职工社会保险问题目前已有一部分矿业企业职工的“三大保险”(养老、医疗、失业)进入了社会保险系统，但仍有一部分矿业企业尚未解决。

如海南钢铁公司离退休职工已有6700人，每年仅离退休金一项就达5300万元；贵州省开磷集团每年支付离退休职工医药费将近1000万元。

部分企业未能进入社会保险的关键问题就在于需补缴一笔数额较大的费用。

对于这个问题，城市与企业各有各的难处：不补缴而进入，城市财政承受不了；先补缴再进入，企业资金支付不起。

因此建议，在实行“老人老办法，新人新办法”的基础上，鉴于绝大部分老职工在计划经济体制下都存在工资分配时的“提前扣除”而积累形成国有资产的实际问题，所以在解决他们进入社会统筹问题时，国家应给予政策补偿，也可以由国家出台以企业国有资产经评估作价予以抵缴的政策给以解决。

3.3矿业环境恢复治理问题矿产资源的开发利用必然造成矿区生态环境的破坏和矿业城市环境的污染。

如以煤铁著称的辽宁本溪市曾受污染十分严重，市区大气降尘量超标6.2倍，流经市区的太子河水含酚量超标60倍；攀枝花市累计废渣堆存量已达2.5亿t，每年排放废渣以1000万t的速度递增，综合利用率只有16%。

矿区和城市环境的治理任务都十分艰巨，不仅工程量大，而且需要投入大量的资金。

按照经济与人口、资源、环境协调发展的方针和“谁开采、谁受益，谁污染、谁治理”的原则，理应由矿业企业担负起治理责任。

但对于资源日益枯竭、生产日渐萎缩、效益日趋下滑的老矿业企业来说，其历史遗留下来的环境治理问题，若强行让其包揽下来，企业是难以承受的。