建立健全社会预警机制与应急管理体系-成果简介

“建立健全社会预警机制与应急管理体系”最终成果

简介

2011年11月30日16:15 来源：全国哲学社会科学规划办公室

以南京大学童星教授为首席专家的国家社科基金重大项目“建立健全社会预警机制与应急管理体系”（06&ZD025）最终成果为专著《中国应急管理：理论、实践与政策》，已通过结项，近期将由社会科学文献出版社出版。

该成果的特色之一是通过理论梳理和理论创新，构建了符合中国实际的风险灾害危机分析框架。灾害是一个古老的话题，在长期的灾害研究过程中逐渐形成了三种传统及其相应的三个核心概念：“工程-技术”分析传统与“灾害”概念；“组织-制度”分析传统与“危机”概念；“政治-社会”分析传统与“风险”概念。随着灾害类型的增多，传统的灾害概念需要扩展至“突发事件”。在全球风险社会和中国高风险社会的背景下，风险、突发事件、危机三大核心概念所指涉的现象之间存在着紧密的逻辑关联。在公共性的层面上，风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性；危机则是指某种损失所引发的政治、社会后果，其本质是一种已发生的事实。因此，风险在前，危机居后，二者之间存在着因果关系，造成危机后果的根本原因是风险。突发事件则是对灾害的抽象和扩展，将风险与危机之间潜在的因果关系显性化。据此可建立起“风险-突发事件（灾害）-危机”的全过程分析框架。与此分析框架相对应的是“风险管理-应急管理-危机管理”的全过程应对体系。

该成果的特色之二是通过四项有代表性的经验研究，深入探讨了社会风险预警逻辑与应急管理政策实践。

（1）群体性事件的生成与演化的研究。“有组织-有直接利益诉求”群体性事件和“无

组织-无直接利益诉求”群体性事件是治理的重点，前者耗费大量的政府资源，后者严重损害政府的合法性。基层社会矛盾可以向“有组织-有直接利益诉求”群体性事件转化，进而向“无组织-无直接利益诉求”群体性事件转化；也可以直接向“无组织-无直接利益诉求”群体性事件转化。群体性事件治理的关键就在于防止这两种转化，对基层社会矛盾进行整合治理，控制转化的关键节点和核心要素。

（2）食品安全风险的感知、沟通与放大的研究。公众对风险事件的看法与反应会受到特定社会因素的影响。既然风险有时不可避免，那么减少风险传播对社会生活造成的不利影响就成为主要的管理目标。倘若公众对于受到伤害的恐惧在相关机构的风险沟通努力下得到有效缓解的话,那么他们针对某些对象的污名行为就会大大减少。

（3）应急预案体系运行机制、绩效约束与管理优化的研究。当前应急预案体系的绩效不佳，外在制约因素有编制随意、缺乏演练、认知偏差、经验偏好；内在制约因素有预案功能泛化、结构体系不严、作用机理不清、数据基础不实、预案缺乏演练。其既有“一案三制”建设进度不一致的原因，也有结构体系不合理的成分，还有单项预案不实用的因素，因此需要进行整体优化、持续优化和科学优化，如建立应急预案合作编写机制、应急预案编制程序法定化、梳理应急预案结构体系、建立风险与资源数据库、加强应急综合演练、“一案三制”协同推进等。

（4）地方政府应急管理评估的政策体系构建的研究。由于各地实际情况不同，各地所需要的应急能力并不相同，各地在“一案三制”之下所进行的应急能力建设的进度也不一致，因此应构建地方政府应急管理评估的政策框架，在地方政府的层面上循序渐进地推进应急管理评估；根据各地应急管理政策实践推进速度的不同，可将地方政府的应急管理评估分为应急准备评估、应急执行评估、应急绩效评估三种。应急准备评估旨在发现应急管理政策体系的不完善之处；应急执行评估用于发现应急管理流程和行为中的不足之处，为其改进提供指

导；应急绩效评估则得出绩效总体判断，用来激励和问责。

该成果的特色之三是从宏观层面提出了“风险共生”的判断与“战略治理”的理念。中国正处于现代化进程中最为关键的社会转型期，又处于全球化、信息化的当今世界，既存在着亨廷顿所说的现代化进程中的动荡与风险，又存在着贝克、吉登斯等人所说的风险社会的风险。中国目前的社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合形态的社会，因而历时态的风险类型共时态地存在，即所谓“风险共生”。“风险共生”还有另一层含义：中国的社会转型表现为结构转型与体制转轨的同步启动，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用，所以诱发和加剧了一些特殊类型的风险。鉴于多种风险的叠加和共生，因此应急、减灾、维稳都应立足于长期作战，要有战略性思维，进行“三位一体”的战略治理：系统治理、动态治理、主动治理，首先完善现行的应急管理体系，进而推动公共危机治理，最终达成对社会风险的主动治理。

该成果的特色之四是针对中国具体国情，借鉴国外应急管理体系建设的先进经验，对发展和完善有中国特色的应急管理体系提出了一系列富有建设性的对策建议。主要包括：

（1）根据综合化要求完善应急预案体系。以改变应急预案不完善之处，如预案操作性不强，上下“一般粗细”，左右“一个面孔”；有的基层预案缺乏细节规定和有关执行主体的规定；有的预案部门色彩过重，预案之间“不对接”，导致“各人自扫门前雪”；对“顶端”事件缺乏有针对性的预案等。

（2）运用系统化思维改进分类、分级管理。突发公共事件的分类是相对的，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律在许多时候交织在一起。如果过分强调分类，就可能影响

对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的系统性程度，束缚机动能力的发挥。突发公共事件的分级也是相对的，许多事件的级别处在变化之中，刚开始时往往不易准确确定其级别。因此，需要对突发公共事件的分类和分级作新的认识和界定。

（3）按照统一指挥的要求进一步推进应急管理体制建设。应急管理机构设置也需要按照“大部制”的要求，进一步加强应急管理体制的整合和专业化建设。建议改变以往遇事再建立临时性机构的做法，建立常设的国家应急管理委员会，作为应对特别重大突发公共事件的指挥机构，将现在的政府应急管理办公室改为应急管理委员会的办事机构和日常工作机构，适当提高其行政层级，以利于综合协调。同时把目前仍分散在各部门的应急管理职能加以适当整合，建立和充实应急救援队伍。

（4）发挥多方面作用加强应急管理机制建设。理顺中央和地方、基层三个方面在应对突发公共事件中的关系，理顺应急指挥和实施部门的关系，理顺高层决策和属地管理的关系，理顺综合应急部门和专业机构的关系，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制，调动各方面应急管理的积极性。将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门加以管理，并设计以一个部门为主、有关部门配合的机制。

（5）进一步完善应急管理法制。《突发事件应对法》实施时间尚短，不宜仓促修改，可先以“补”代“修”，制定实施细则，以后待条件成熟再进行修法。鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施规范。实施性文件要重点解决突发公共事件应对的程序性规范，明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式，并就《突发事件应对法》已涉及但尚不完善的制度给予补充。

（6）全面推进风险管理工作。包括在国家和政府层面推行公共政策风险评估，在社会和民众层面加强风险意识和风险文化的培育；加强社会风险防范，重视“邻避型”群体性事