部级事业单位交权

部级事业单位交权

■事业单位改革大幕拉开,而其中最为特殊的,是如何改革国务院直属和部委下属的诸多手握行政重权的事业单位———它们包括中国证监会,银监会,保监会,也包括中国地震局,甚至像住建部稽查办这样的执法部门,都属事业单位。

■这些相当行政化的事业单位,不仅有行政许可职能,还拥有准司法权。这显然不符合事业单位的属性,已成“怪胎”。

■根据中央指导文件,手握行政权的事业单位,要么其行政职能被剥离划归到行政部门,要么它干脆就变成一个行政机构,而事业单位的撤销与合并已然在所难免。但因为几十年积重之故,改革前进行分类就需5年。

□南方周末特约撰稿钱竞发自北京

庞大权力,尴尬属性

中国证监会并不是中国权力最大的部门,但却是中国“权力最大的事业单位”。

作为一个肩负证券行业的发行审查、业务审批、上市监管的实权

机构,尽管承担了大量行政职能,但它不是一个行政机关,而是“国务院直属正部级事业单位”,由此被外界送了上述称呼。“这不合理。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯对南方周末记者说,“因为从职能上说,事业单位就是公益性的,不该具有行政职能。”但中国却有大量像证监会这样有行政职能的事业单位,有的还涉足经营,成了“中国特色”。

现在,局面就要改变,虽然改革时间将会长一些。

此前的3月23日,《中共中央、国务院关于推进事业单位改革的指导意见》下发,涉及到126万事业单位的改革大幕已经拉开,而完成时间预期是2020年。类似中国证监会这样的事业单位手握行政重权的问题,亦将被期待解决。

不过改革显然将颇为复杂。

实际上,就在2011年2月,中国证监会再次放权,将五大项行政许可事项授权派出机构审核。“初衷虽好,但法理难圆。”北京华一律师事务所律师李会清说。

虽然中国证监会的身份一直备受诟病,但行政许可法还是赋予其行政职能。该法规定:行使行政许可的应该是行政机关和“法律、法

规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

身为事业单位的中国证监会属于后者,但依据法律,这类组织应当以自己的名义实施行政许可,无权再行委托、授权,行政机关则无此限制。“因此,它是不能授权给派出机构的。”李会清说。

实际上中国证监会自2004年7月向派出机构下发了《关于做好下放派出机构行政许可项目实施工作的通知》后,已多次向下委托、授权。

这个“怪胎”的机构不仅有行政许可职能,还拥有准司法权,可以查封、冻结当事人的账户。此权限是2005年修改证券法时赋予的,当时就引来了一批学者的反对。最终结果是仍旧通过了这一条款,但限定了更严格的执行程序。

在汪玉凯看来,“正部级事业单位”中国证监会的身份是尴尬的,但有“部级”尴尬的并非仅此一家。

同样突出的还有两个副部级单位:中国地震局、中国气象局。它们的名称看似是政府机构,但实际上却是不折不扣的事业单位,但具有行政职能。

比如这几年广受关注的中国地震局,是“经国务院授权承担《中

华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责”,其组成部门也都是诸如“政策法规司”这样的称谓,并拥有大量的行政审批权力。

上述事业单位都是国务院直属的事业单位,国务院直属的有14个正部级或副部级事业单位,除了上述三个机构,还有中国银监会、中国保监会、国家电监会、新华社、中国科学院、中国社科院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、国家自然科学基金委等。

其中诸如中国银监会、中国保监会、国家电监会也具有行政职能,它们连同中国地震局等机构在这次事业单位改革中的变化,备受关注。

事实上,类似尴尬,各部委下属的事业单位中还有更多。

比如中国地质调查局,是属于国土资源部直属的副部级事业单位。而国家发改委下属的价格认证中心“行使全国价格鉴定、认证、评估的最终复核裁定职能”,它也是个事业单位；农业部草原监理中心是农业部直属正局级事业单位,但却依法承担全国草原保护的执法工作,而且负责查处破坏草原的“重大案件”。

类似的还有财政部投资评审中心和国土资源部土地整理中心———这两个部门在外界眼中也是权力巨大———都是事业单位。

甚至住建部稽查办这样一个负担整个部门执法核心职能的部门,也是事业单位———此前的2007年,为了强化执法工作,原建设部还设立了城乡规划督察员,但这却是另一个尴尬的开始,这些督察员甚至连事业编制都没有,而只是“外聘人员”。

“部级”难题的由来

南方周末采访的从事中国机构编制研究的权威专家说,现在事业单位成了“怪胎”,各类职能不分,局面越来越复杂。而归根结底,是政府一方面要不断精简机构,一方面又无法彻底精简分流,所以只能用事业单位来代替。几十年下来,积重难返。

虽然“事业单位”的称谓是中国特色,但其从事的功能与国外公共服务机构一样,国外也需要从事公共服务的非营利的诸如教育、卫生等机构。

1949年以后,政府将旧中国私营的和教会举办的医院、学校等公益机构接管,学习苏联模式让其国有化。

1952年政务院文件《关于全国各级人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》最早提出“事业

单位”的概念。

1955年,中央决定精简机构,当年12月将各部门的附属机构划出行政编制,如幼儿园、出版社、疗养院等,实行企业化或由事业费开支。1963年有关部门正式成立事业编制处,意味事业单位开始当成独立编制被看待。“到后来事业单位成了一个筐,什么都往里装。”上述权威专家说,1980年代以后强调小政府,精简机构时,事业单位成了行政改革的分流渠道,在国家层面一些直属局就被改成了直属事业单位,这实际是让事业单位承担了改革成本。

公开资料显示,1993年,国家气象局更名为中国气象局,由国务院直属机构变为直属事业单位。1998年,国家地震局更名为中国地震局,由国务院直属局改为直属事业单位。

1998年,新的中国证监会、中国保监会成立,鉴于“政府要精简机构”,它们被定为事业单位,证监会为正部级,保监会为副部级。2003年,银监会成立,为正部级事业单位,保监会一并升格为正部级。事实上,其它一些国务院直属事业单位———如新华社———原来也为国务院组成部门,在1988年4月才转为事业单位。

早在事业单位形成规模后不久,相关改革就已开始,中国至少在1978年以后就着手进行事业单位改革。但走走停停,到今天局面依然