中国邮政改革方向确立 储蓄和EMS面临挑战

中国邮政改革方向确立储蓄和ＥＭＳ面临挑战

耗时长达8年的邮政改革方向终于水落石出，但相关法律依然悬而未决，这必然不利于改革进程的推进。随着时间的推移，许多问题都将明朗，邮政历史将掀开新的一页。而在此前邮政改革为什么一直徘徊不前？此次改革对邮政

系统内部造成了不小的冲击，那么剥离出来的业务将何去何从？

酝酿达8年之久的中国邮政体制改革近日终于跨出了实质性的一步――随着各省级邮政管理局的纷纷成立，各地改革相继进入了紧锣密鼓的实际操作阶段。

据内情人士告诉《IT时代周刊》，9月15日，北京、湖北、西藏三个省级邮政监管机构成立。至此，自9月4日开始的脱胎于各省邮政局的全国31个省级邮政监管机构，在两周内雨后春笋般地成立。重组后的国家邮政局和中国邮政集团公司也计划于年内挂牌。届时，中国邮政“政企分开、监管独立”的新型框架将初具雏形，邮政系统维系多年的“政企合一”体制将告别历史。同时，中国庞大的邮政业务将被剥离，并投向市场。

中国邮改格局基本成型，这并不意味着前路已经四平八稳，一些悬而未决的问题仍需要市场的检验。事实上，一些

矛盾的端倪已经闪现。

政企分开初步实行

据悉，各省市邮政管理局人员已确定（编制都在20人左右），分为市场监管处、普遍服务处和综合处三个处室，而主要职能集中在政府监管上。但目前看来，分割出来的邮政管理局完全是邮政系统的现有人员，处于“一套人马，两块牌子”的阶段。

此次管理局的建立秉承了“自下而上”的原则，即先设立旗下各省市邮政管理局，再在年内挂牌最高级别的国家邮政局。重组后的国家邮政局归口信息产业部。

“这种自下而上的模式有些反常，从侧面反映了邮政改革的迫切和压力。”业内人士告诉《IT时代周刊》，正常的模式应该是先成立国家邮政局，再由新任的局领导到各省市认命下属的管理局，而现在“儿子们”却先宣告出世。

上述人士认为，邮政改革孵化了八年才确定方案，目前最需要的就是行动和政绩。而邮政改革的第二步才是真正的难题，即如何进行业务划分。

目前邮政改革的思路已经很清晰，第一步是政企分开，即把邮政划分成管理者和从业者两个角色。邮政管理局只担当“裁判”，“运动员”角色则交给中国邮政集团公司扮演。

按照规划，各地的邮政管理局成立后，邮政原来的企业职能将托付给中国邮政集团公司。原则上来看，首当其冲的问题是将普遍性服务(如普邮)和竞争性服务(如邮政快递EMS)拆分。这一点从中国邮政集团公司的资产归属财政部管理就可以看出端倪。中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜认为，考虑到邮政担负着民众的通信功能，财政部将对邮政的普遍性服务实行税收减免，并支付一定的财政补贴。

问题远远没有那么简单，如何进行业务划分成为邮政系统内部争论的话题。

顾联瑜透露，邮政系统还在考虑将一些专业性的业务独立于邮政集团公司之外，成立单独的子公司。将来的结构模式可能是：中国邮政集团公司作为母公司，在各个省市设立分公司，而分公司分为两类：一是中国邮政集团公司××省(市)子公司，业务涵盖发行、邮件递送等方面；另一类是速递、物流等专业公司，直属于中国邮政集团公司。

无论业务如何划分，邮改都面临着一个绕不开的难题，即混业经营。“这才是改革中最伤筋动骨的地方。”上述业内人士一再强调。

以北京市邮政局为例，除了三个综合服务分局，它还下属储汇局、邮政物流局、集邮公司、报刊发行局、商函广告局等五个专业服务公司。在这种结构下，邮政物流局又设置了六个分支，服务的内容覆盖储运中心、速递中心、普投中

心、邮件转运中心等。这种彼此交叉的业务和网络，最大的特点就是“一锅粥”，彼此的收入和支出混淆不清。

北京邮政局的内部人士对此感同身受，他以邮政发行局为例，认为它只是一个单纯的管理部门，没有业务实体，但与其他的二级机构一样，它的收入须统一归到省邮政局，各个部门之间根本无法核算出自己的收益情况。

目前，北京邮政局已经开始了试点工作，把物流局下属的六个中心改制为公司，并实行“模拟化运作”，虽然不自负盈亏，但成本和收入开始独立核算。但是业内人士表示，根据邮政改革方案，今后邮政的竞争性服务将被推向市场，自负盈亏。目前EMS和普邮共用一个网络，邮政系统内部甚至实行交叉补贴，用盈利的业务去补亏损的业务，“这就像一张错综交叉的网，拆分起来十分困难。”财务核算的混乱和网络的共用，为将来邮政业务的拆分增加了难度。

逼出来的改革

这是一次自下而上的改革。数据显示，自1998年邮电分营起，邮政系统始终陷于亏损窘境难以自拔，其亏损额曾一度列全国各行业之首。

分析邮政系统亏损的原因，国家邮政局一份调查报告称，中国邮政每年承担的普遍服务亏损额达41.7亿元。其中，

以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元，政策性业务亏损达14.03亿元。

但这只是问题的一方面。事实上，中国邮政系统不但在专营领域亏损严重，在非专营领域的多种经营上同样缺乏竞争力。2003年，国家邮政局把物流、报刊发行、集邮等业务打包在一起，成立了中邮物流有限责任公司，希望能在传统业务逐步萎缩的情况下找到新的增长点。经过两年发展，中邮物流并没有成为邮政盈利的火车头。

即使是作为“创收大户”的邮政储蓄，也已走到变革的关口。顾联瑜认为，从金融机构风险监控与规范发展的角度看，由于邮政储汇局只是国家邮政局的内设职能部门，无法按现代金融企业制度和商业银行运行管理要求，建立健全独立的法人治理结构、内部控制和风险防范机制，致使近年来邮政金融风险不断积聚，一些邮储机构违规经营，已到了非严格规范不可的地步。

国家邮政局负责人坦言：“邮政业是国家重要的社会公用事业。长期以来，邮政业在促进我国国民经济和社会发展、保障公民的基本通信权利等方面发挥了重要作用。但随着经济体制改革的不断深入，我国邮政传统政企合一的管理体制已不能适应市场经济的需要。因此，邮改已刻不容缓。”

改革何以姗姗来迟

多年来，邮政部门政企不分，往往扮演双重角色，什么时间、哪个角色对它最有利，它就以什么样的面目出现；同时也由于政企不分的角色，使其ＥＭＳ等业务的开展面临尴尬境地，根本无法适应日趋激烈的市场竞争。

据了解，90年代初，中国邮政已经有了“政企分开”的呼声。1995年，原邮电部成立了两个企业局，即中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。这两个企业局的设立，与当时政企分开的改革思路是相通的。它在形式上已经成为具有法人资格的企业，并在国家工商局注册登记。随后，各省市也纷纷成立企业法人，邮政系统政企合一的局面正式形成。

1998年在国务院的序列改革中，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局，此时对于邮政结束政企合一的局面来说是个良机。邮政系统内外关于邮政业务分拆、结束政企合一局面的呼声都很高。

但邮政部门特别是各省市邮政部门的领导，不愿意其赢利业务继续被分拆，同时也是为了邮电能够顺利分拆，最后相互妥协的结果，就形成了邮政政企不分的格局。

其实就在国家邮政局这个体制刚刚建立起来的时候，就有专家公开表示，这只能是一种过渡体制，以后它必将走政企分开的道路。

顾联瑜指出，邮政改革实际上就是一句话的事，虽然它是一个系统、繁杂的工程，但改革的阻力绝不是在技术层面