行政合同与公私合作制PPP-中国人民大学法学院

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PPP模式的概念及内涵

PPP模式的概念及内涵学术界通常认为,PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私营合作制）的简称。

是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢"或“多赢”。

其典型的结构为：政府或部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司（即中标人即工程商、服务经营公司即运营商或项目投资第三方即投资商三方共同成立的股份公司),负责合作项目的筹资、建设及经营维护。

政府向借贷金融机构承诺将按合同支付费用，使项目公司及时有效获得融资。

PPP模式实质是政府通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营.从定义及其发展经历上看,PPP模式的内涵包括：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。

一般的融资由公司自由掌握,向金融机构贷款用于生产经营活动;PPP项目融资是由政府发起和扶持为主，合作公司积极跟进的一种方式。

融资内容与政府政策扶持对象及力度，项目预期收益等密切相关。

项目公司的资产总值和政府的政策承诺是融资贷款的安全保障，项目公司的经营性直接收益和经营利润是归还贷款的主要来源。

第二，PPP融资模式能有效吸引民营资本，使之能积极参与社会建设，提高资金效率,降低成本风险。

民营资本参与PPP融资能充分发挥它的特性,比如前期的项目确认、设计和可行性研究，引入先进技术和有效管理，控制项目进程，缩短项目建设周期，降低企业运作成本、资产负债率及风险，保障国家、市场、社会和民营企业各方的利益。

第三，PPP模式能有效增加民营资本的利润。

PPP对私营部门具有强大的吸引力。

它能与政府部门紧密合作；能及时获取贷款；投资回报有保障。

在一定程度上还有政策支持的机会。

如给予民营公司国有或集体土地优先开发权、融资贷款担保、税费优惠或其他政府性政策优惠措施等。

公私合营(PPP)模式解析

公私合营（PPP）模式解析一、PPP的概念广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。

PPP的基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、BOT、BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。

狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

二、PPP模式的典型结构PPP典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

三、PPP的风险归属PPP模式设计的核心是风险分担。

由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。

在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同。

公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。

PPP模式基本知识

PPP模式基本知识PPP（Public-Private Partnership）是公共-私人合作模式的简称，是一种基础设施建设和服务提供的合作方式。

在这种合作模式下，政府与私人部门合作共同投资、建设、运营和维护基础设施和公共服务项目。

PPP模式的目的是实现政府的资源整合和私人部门的效率优势，从而提高项目的质量、效率和可持续性。

PPP模式的基本原理是政府提供基础设施建设的指导和监督，私人部门负责融资、建设、运营和维护基础设施项目。

政府通常会与私人部门签订合同，在合同中规定项目的目标、责任、风险分配、回报机制等内容。

双方在合同期限内共同合作，实现项目的可持续发展。

1.资源整合：政府与私人部门合作，可以充分调动双方的资源，实现资源优势的互补，从而提高项目的质量和效率。

2.风险分担：PPP模式可以有效分担项目的风险，政府和私人部门可以根据各自的能力和经验承担相应的风险，降低项目的失败风险。

3.激励机制：通过合同约定的激励机制，可以激励私人部门提高项目的效率和质量，促进项目的可持续发展。

4.创新能力：私人部门通常具有更强的市场竞争意识和创新能力，可以引入先进技术和管理经验，提高项目的竞争力。

5.有效管理：政府和私人部门在项目管理和监督方面可以互相监督，确保项目按照计划顺利进行，提高项目的治理效率。

PPP模式的应用范围广泛，涉及基础设施建设、公共服务提供等领域，如交通运输、水利水电、医疗卫生、教育文化等。

在国际上，PPP模式已成为一种常见的基础设施建设和服务提供的合作方式，得到了各国政府和私人部门的广泛认同和应用。

在中国，PPP模式也得到了快速发展，政府出台了一系列政策和指导意见，鼓励和支持PPP项目的建设。

目前，中国PPP市场规模庞大，涉及多个领域，如交通运输、环保、能源等。

通过PPP模式，中国政府能够有效利用私人资本和管理经验，推动基础设施建设和公共服务的改善，促进经济社会的可持续发展。

然而，PPP模式也面临一些挑战和风险，如信息不对称、合同管理、监督机制等问题。

PPP模式含义、特征、模式分类、优势、主要内涵

PPP模式含义、特征、模式分类、优势、主要内涵PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。

政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。

PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

三大特征：伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。

政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。

比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。

PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。

公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。

私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。

但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显着特征：利益共享和风险分担。

PPP的法律法规

PPP的法律法规PPP的法律法规公私合作伙伴关系（PublicPrivate Partnership，PPP）是一种公共部门和私营部门之间合作的模式，旨在共同推动基础设施建设和公共服务的提供。

作为一种重要的合作方式，PPP在全球范围内得到了广泛应用。

然而，为了确保PPP项目的顺利运行和双方的权益得到充分保障，需要遵守一系列的法律法规。

本文将介绍PPP的法律法规的相关内容。

PPP的概念和分类PPP是指公共部门和私营部门在基础设施建设和公共服务提供中形成的长期合作关系，双方共同投资、运营和维护项目。

根据合作关系的不同形式，PPP可以分为多种类型，如建设经营转让模式（BuildOperateTransfer，BOT）、建设转让模式（BuildTransfer，BT）、建设运营转让模式（BuildOperateTransfer，BOT）、收费公路模式（Toll Road）、特许经营模式（Concession）、租赁模式（Lease）等。

PPP法律法规的重要性PPP项目涉及多方利益相关者，需要确保公共部门和私营部门的权益受到法律法规的保护。

PPP法律法规的主要目的是确保项目的顺利进行和运营，以及明确各方的权责。

同时，法律法规也为争议解决提供了相应的途径，保障各方的合法权益。

PPP法律法规的主要内容1. PPP立法和监管机构：各国针对PPP合作关系都有一套相应的法律法规来规范合作关系的各个方面。

同时，各国也设立了相应的监管机构来管理和监督PPP项目的执行。

2. 合同法律法规：PPP项目通常涉及合同关系，需要明确各方的权益和责任。

合同法律法规包括合同签订、履约和争议解决等内容。

3. 土地使用法律法规：PPP项目通常需要使用土地资源，土地使用法律法规规定了土地的供应、出让和使用的相关程序和要求。

4. 环境保护法律法规：PPP项目可能对环境产生一定影响，环境保护法律法规要求项目方在项目建设和运营过程中遵守环境保护的相关要求。

浅谈目前我国PPP模式的运用所存在的问题

浅谈目前我国PPP模式的运用所存在的问题陈玉荣完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。

面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。

对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。

采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合, 可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。

一、目前我国PPP模式的应用现状。

为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从90年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。

公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。

相关资料显示：2002年，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。

2004年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目——污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及20年特许经营权内的运营管理。

2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元；通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额达223亿元。

PPP模式

一、PPP模式简介公私合作制(PPP－Public-Private Partnerships)，或称为公私合作伙伴关系。

一般而言，公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。

这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。

在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。

建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系[1]。

推行公私合作制的直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率，深层动因来自公用事业部门的两难选择。

如何有效率地提供普遍服务，既能保障公共产品的公共性质，又能够促使企业通过利润改善提高效率，是各国在公用事业部门制度改革过程中面临的困境。

公私合作制便成为各国公用事业部门改革实践中的一种尝试。

通过公私合作制，政府可利用私营机构的运营效率和竞争压力，提高公用事业部门的生产和技术效率，同时政府利用合同规范私营机构中的公共福利目标，实现公共利益的最大化。

私营机构则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。

在政府和私人机构之间这种长期的博弈中，形成一个长期稳定的纳什均衡。

PPP模式多用于道路建设中。

公路的建设投资大, 仅靠政府投资难以满足交通长期稳定发展的需要, 因此必须采用多种方式筹措建设资金。

（一）PPP模式的形成和发展PPP，公私合作制并不是一个完全新的概念。

早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作制的雏形。

PPP特许经营协议的法律性质

作者：陈阵香[1];陈乃新[2]
作者机构： [1]澳门科技大学法学院;[2]湘潭大学法学院
出版物刊名：法学
页码： 24-29页
年卷期： 2015年第11期
主题词： PPP;特许经营协议;公私合作经营;经营权
摘要：PPP特许经营协议属于民事合同、行政合同、商事合同还是经济法上的合同，一直观点纷呈。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》认为特许经营协议是公私合作经营合同，即经济法上的合同。

特许经营协议调整的是公私合作经营关系，确认、设定和保护的是公私双方的经营权，规范的是公共产品的经营行为。

循此路径可破解PPP模式之特许经营中的诸多难题，有利于推进特许经营的顺利与健康发展。

PPP模式简介ppt课件

每年采购成本=项目一次性总投资╳（1+收益率）╳（1+折现率） n/年数+每年运维费用。
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七、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及其带来的争议
是否可行：项目一次性总投资暂定1亿元，回报率暂定年8%，折现率暂定年10%，运维期暂定10年，每年运维费用暂定50万元。政府需支付的款项为：每年采购费用金额=1亿元╳（1+8%）╳（1+10%）10/10+50万元
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六、相关案例及其在我国实践的优劣势分析
我国应用PPP模式的现状：目前主要应用于城市水务、管道燃气、公交和垃圾处理等一些基础设施行业。私人资本的投资总量及其所占比例不大。绝大部分的私人投资投向了东部沿海地区和超大、特大型城市。有成功的案例，也有失败的案例。
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六、相关案例及其在我国实践的优劣势分析
优势：克服了BOT模式中两个关键的缺点—项目前期工作的周期过长、投资方和贷款人风险过大。不像BOT模式那样，政府部门完全失去了对项目的控制权，政府部门拥有一定决策权和控制权。
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四、PPP模式与传统BOT模式的主要区别
缺点：增加了政府的风险负担。由于组织形式比较复杂而增加了管理上协调的难度。项目回报率的设定可能颇有争议。
优越性：在一定程度上克服了投标价格过高和私人企业的技术创新受到限制等缺点。对于具有社会和经济双重效益的基础设施，不仅使私人部门既能还贷又有投资回报，而且政府也能通过投资给社会带来最大的经济效益。
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三、 PPP模式的适用性
适用程度： PPP模式的应用在全球诸多国家得到普及，根据PPP市场成熟度由高到低来划分，开展应用PPP模式的国家可抽象地概括为三类：一、英国、澳大利亚，其公私合作的复杂程度和活动程度最高；二、美国、日本、德国、荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加拿大等国家，其公私合作的复杂程度和活动程度较高，PPP市场成熟度较高；三、中国、印度、俄罗斯、匈牙利、捷克、比利时、南非、丹麦、巴西等国家，其公私合作的复杂程度和活动程度较低，PPP市场成熟度较低。

PPP项目合同体系

PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。

PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。

（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。

其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。

待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。

在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。

特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。

PPP协议的法律性质及法律适用

PPP协议的法律性质及法律适用
窦冰薇
【期刊名称】《河北企业》
【年(卷),期】2022()9
【摘要】政府和社会资本合作(PPP)作为公共服务领域一种公私合作的新形式被大力推广,同时也被我国各级政府和社会资本广泛接受。

但关于PPP合同的法律性质一直存在争议,我国最新的行政协议司法解释,将该协议定性为行政协议。

这一行为对PPP项目的各方参与者产生了深远影响,同时再一次引起了关于PPP合同法律性质的研究。

关于PPP合同的法律性质理论与司法实践认识观点不一,不同的法律性质定位会导致参与者不同的权利与义务,因此对PPP合同的法律性质研究变得尤为重要。

【总页数】3页(P155-157)
【作者】窦冰薇
【作者单位】河北工程大学文法学院
【正文语种】中文
【中图分类】D922.181
【相关文献】
1.国际商事仲裁协议法律适用问题探究——兼论中国国际商事仲裁协议法律适用制度设计
2.委建协议的法律性质及其法律适用浅析
3.中外合作办学协议法律性质及
其法律适用4.BOT特许协议的法律性质及法律适用新论5.仲裁协议的概念、法律性质及适用法律
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论PPP特许经营协议法律性质与规制

论PPP特许经营协议法律性质与规制关键词：PPP；特许经营协议；行政合同；法律规制PPP，（public-private-partnership），是一种政府与社会资本合作模式，主要包括识别、准备、采购、执行、移交等环节。

公共部门与私人部门针对一项公共基础建设项目或者公共服务项目进行合作，私人部门提供有力的资金保障，公共部门提供有力的政策环境，同时可以充分发挥市场的作用，在择优选择中与更为优秀的社会力量合作，切实提高公共服务质量与效率。

PPP模式强调政府和企业之间的合作与优势互补、互惠共赢，私人资本的合理利用可以充分发挥其在市场中的技术优势、管理优势，使得政府、企业以及接受服务的人群获得最大限度的益处，因此PPP模式更加符合基础设施投融资、建设与运营的需求。

特许经营是PPP模式中一种重要形式，在公共设施建设以及公共服务领域例如，供水、供热、公共交通等，政府按照有关法律法规的规定通过市场竞争机制选择优秀的私人合作者，明确私人部门在一定期限内、一定范围内经营某一项目的特许经营模式。

政府部门与社会私人部门签订的合作协议就是特许经营协议。

目前，对于PPP特许经营协议的性质，学术界存在较大分歧。

主要存在三种观点：第一，PPP特许经营协议属于民事合同，政府部门与私人部门在一个平等的地位上，共同协商确定合同内容，共同实现合同目的，实现共赢；第二，PPP 特许经营合同属于行政合同，该观点认为政府部门与私人部门所处地位并不平等，政府部门负责控权、监督，私人部门进行投资、运营，提供社会优势资源。

政府部门追求公共利益的实现，一切以社会利益为重，一旦项目运行有损社会多数人的利益，政府部门有高于私人部门的权利终止合同。

所以认为政府部门与私人部门地位并不平等；第三，PPP特许经营合同属于经济合同，PPP特许经营一般用在公共基础设施建设中，体现社会公益性，同时合同又具有商事性，私人部门参与项目投资获得投资回报，经济合同说强调公共利益与私人利益的兼容。

略论公共部门在PPP公私合作模式中的定位

2006.11法制与社会略论公共部门在PPP公私合作模式中的定位□彭涛（中国政法大学民商经济法学院北京100088）摘要PPP，即公共部门和私人部门合作模式，目前已成为许多国家政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施之一。

本文在简要辨析PPP概念内涵的基础上，从合同法、行政法和公共产品理论等三个不同角度分析了公共部门在PPP法律关系中的定位，提出公共部门在PPP模式中应同时具有平等民事主体、行政监管主体、产品责任担保主体等三重定位。

关键词PPP概念公共部门法律定位中图分类号：D923.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)11-186-03市场经济发展过程本身就是一个不断探索和调整“政府干预”与“市场调节”、政府部门与私人部门之间的关系模式的过程。

PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门和私人部门合作伙伴关系，在市场经济发展到一定阶段时作为一个全新概念被提出，已经不仅仅作为一种项目融资的新型模式，而是被认为是现代市场经济国家政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施之一。

与此同时，PPP协议本身的法律性质以及公共部门在PPP 模式中的主体定位引发了国内外学者的热烈讨论，本文试图从合同法、行政法和公共产品理论等不同角度思考公共部门在PPP模式中的定位。

一、PPP的概念自1992年在英国正式问世以来，PPP或称公私合作伙伴关系，在美国、加拿大、欧盟和日本等主要西方国家得到了广泛响应，联合国、世界银行、OECD等国际组织将PPP的理念和经验在全球范围内大力推广。

PPP究竟是指什么？美国经济学家E.S.Savas将PPP言简意赅地总结为“一种充分利用公共部门和私人部门两种不同力量，来提供公共服务和满足公众需求的公私合作协议（安排）”①。

欧盟委员会则将PPP解释为，“公共机构和商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、更新、管理与维护或服务提供而进行的合作形式”②。

公私合作(PPP)的优越之处和负面效应

公私合作（PPP）的优越之处和负面效应按十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

其中的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”清晰地赋予了政府与私人合作（即PPP）建造、经营城市基础设施明确的法律地位，为公私合作在城镇化过程中发挥更大作用奠定了政策基础。

目前，公私合作已成为许多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，有效地促进了各国基础设施的发展。

虽然，政府与私人合作基础设施建设经营在我国已有尝试，但作为经济社会改革发展的一种法定模式，在我国最高权力层面，还是首次提出。

由此看出，中央对政府与私人合作的态度，已不单单是一种改革的方法模式问题，而是改革发展取向问题。

本期将与大家一起走近公私合作，了解其含义、方式、优越之处和难以回避的负面效应，并在回顾国内外公私合作实践的基础之上提出促进我国公私合作健康发展的几个关键。

公私合作的含义及方式公私合作源于英语Public-Private Partnership，简称PPP，也有“公私合作伙伴关系”、“公私合作关系”、“公私合作模式”、“官方/民间合作”、“公共民营合作制”等不同译法。

公共合作伙伴的代表是地方或国家政府，私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。

作为一个本质性特点，公私合作的标的物一般是公共基础设施（如电信、机场、电厂、路桥、煤气、路灯、供水、排污、轨道交通等），鉴于其公共性与垄断性，理应由政府负责提供，但出于资金、利益和效率的考虑，交由私人去提供，这就需要有政府的委托授权。

党的十八届三中全会《关于若干改革问题的决定》中提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，指的就是政府委托授权，这也是公私合作在准入资格上与普通企业经营的一个重大区别。

PPP的概念、特点、历史、本质、目的和目标

PPP的概念、特点、历史、本质、⽬的和⽬标PPP的历史、概念、特点、优点、本质、⽬的和意义PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中⽂直译为公私合营或公私合作，⼆⼗世纪九⼗年代发源于英国，泛指政府部门与社会资本之间的⼀种合作经营模式。

其应⽤领域为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。

PPP模式的⼀个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊⽬的公司签订特许合同，由特殊⽬的公司负责融资、建设及经营。

这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于⼀系列协议安排，有望构建⼀种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在⼀个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双⽅各⾃的资源优势，以更加经济、富有效率的⽅式完成特定公共产品或服务的制造与供应。

当然，PPP模式并不适⽤于所有社会服务领域，即便是在其⼴泛实践的基础设施项⽬建设领域，PPP模式的具体应⽤也在很⼤程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。

以其应⽤效果⽽⾔，南橘北枳的现象并不少见。

⾃1995年实施第⼀个由国家计委正式批准的BOT试点项⽬以来，虽然⼏经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长⾜发展。

据业内⼈⼠估算，中国⽬前已实施的PPP项⽬应已超过7000个，其中污⽔处理⾏业有2000个以上，燃⽓⾏业有1000个以上，市政道路项⽬则有3000到4000个（含BT项⽬），此外在城市供⽔、垃圾处理、交通运输、电⼚、学校、医院乃⾄于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。

⽆论是从发展的数量还是体量上看，这都是⾮常惊⼈的。

在⼗⼋届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等⽅式参与城市基础设施投资和运营”的改⾰⽅向之后，中国财政部和国家发改委于2014年、2015年以来相继发⼒推动相关⼯作。

PPP模式初理解

PPP模式初理解公私合作（Public-Private Partnership,PPP）模式是一种公共项目实施的新形式，是指政府部门与私营部门相互合作，共同投资、建设、运营、管理公共基础设施或提供公共服务的一种合作模式。

PPP模式通过整合政府资源和私营部门的市场机制，可以更快更高效地完成项目建设，提高政府服务水平，减轻政府的财政压力，同时也能激发民间资本的投资热情，促进经济增长和社会发展。

在PPP模式中，政府通常扮演监管者和委托人的角色，负责制定相关政策、管理项目及监督合作企业的运营。

而私营部门则通常以合作企业的身份参与合作，投资建设项目，并经营管理项目，以获取回报。

公私合作机构则可以充当双方的联络桥梁，协调双方之间的合作关系。

首先，通过PPP模式可以将政府与私营部门的优势资源有效整合起来，充分发挥双方的优势，实现互利共赢。

政府可以通过PPP模式吸引更多的社会资本参与公共项目建设，降低政府财政负担，提高效益。

私营部门可以通过PPP模式获得更多的商机，实现项目回报。

其次，PPP模式可以更加灵活地运用市场机制，提高项目建设的效率和质量。

私营部门通常具有更灵活的管理方式和更高效的运作机制，可以更好地适应市场需求，提高项目的竞争力和生产效率。

政府通过PPP模式引入市场竞争机制，有利于优化资源配置，提高公共服务水平。

第三，PPP模式可以推动项目的创新和发展。

私营部门通常具有更多的技术和管理经验，可以为项目注入新的思路和技术，提高项目的创新性，促进行业的发展。

政府通过PPP模式可以更好地了解市场需求，引入市场机制，激发企业创新活力。

第四，PPP模式有助于提高项目的透明度和规范性。

政府与私营部门在PPP合作中需要签订明确的协议和合同，规范双方的权责，保障项目的合法性和可持续性。

同时，PPP合作项目需要向社会公开相关信息，接受社会监督，确保项目的公正和公开。

但是，虽然PPP模式有诸多优点，但也存在一定的挑战和风险。

PPP模式理论阐释及其现实例证

PPP模式理论阐释及其现实例证PPP模式理论阐释及其现实例证近年来，公共私人合作（PPP）模式在各国得到广泛应用，成为解决公共设施建设和服务供给不足的重要途径。

本文旨在对PPP模式的理论进行阐释，并通过现实例证来验证其可行性和有效性。

一、PPP模式的理论解析PPP模式，即公共私人合作模式，是一种通过公共部门和私营部门之间建立合作伙伴关系，共同承担项目运营和风险的机制。

其核心是通过结合公共部门和私营部门各自的优势，实现公共设施建设和服务供给的高效运作。

首先，PPP模式有效整合了公共资源和私人资源。

公共部门拥有政府的权力和公共资源，能够提供政策支持、土地资源等，而私营部门则拥有专业技术、市场经验和资金实力。

通过协作合作，PPP模式能够充分整合双方资源，提高项目的运作效率和效益。

其次，PPP模式有效分担了项目风险。

借助私人部门的投资和运营能力，公共部门能够将部分风险外包给私人部门，减轻政府负担。

私营部门有动力通过专业管理和运营来降低项目风险，提高项目的收益率。

双方通过合同约束，确保项目按照既定目标和时间表顺利推进。

最后，PPP模式能够提高公共服务的质量和效率。

由于私营部门的参与，项目管理更加专业化，运营更加灵活高效。

私营部门通常会采用创新的技术和管理方式，提高公共服务的品质和效能。

同时，市场竞争机制的引入也能够激发公共部门的积极性，促进公共服务的优化升级。

二、PPP模式的现实例证1. 英国高速公路建设：英国在1992年引入了PPP模式用于高速公路建设和运营。

该模式将公共部门和私营部门有效结合起来，私营部门负责设计、建设和运营，公共部门负责监管和部分资金支持。

这一模式改变了传统的政府投资模式，极大地提高了建设和运营效率，同时降低了政府的财政压力。

2. 中国城市轨道交通建设：中国在城市轨道交通建设中广泛应用PPP模式。

例如，北京、上海等大城市通过PPP模式引入民营资本参与轨道交通项目的建设和运营。

私营部门在项目建设和运营中发挥了重要作用，提高了项目的建设速度和质量，有效缓解了城市交通压力。

PPP协议的法律关系分析

PPP协议的法律关系分析张珵【摘要】PPP模式为公共服务提供准公共物品创造了一种新的途径,在模式构建中包含多个主体、多个合同以及多重法律关系.探讨合同性质,明确法律关系可以使PPP内部结构更加清晰,有助于确定权利义务的分配和责任的承担.此外,PPP是专为完成公益性项目所设计的结构,因此,“公益”的定位在项目选择过程中至关重要,既关系到政府权力的限制,也涉及项目整体的合法性.应该在合理的权限范围内允许公权力主体介入私权运行之中,通过协作互利的方式完成项目任务.【期刊名称】《太原师范学院学报（社会科学版）》【年(卷),期】2017(016)006【总页数】4页(P32-35)【关键词】PPP协议;合同性质;公益标准;法律关系【作者】张珵【作者单位】南京审计大学法学院,江苏南京211815【正文语种】中文【中图分类】D923.6PPP模式作为一种新型的投融资模式和公共服务提供模式，在20世纪90年代，由英国率先提出后，被广泛地应用于基础设施的投资、建设、运营领域。

它是通过公权力部门与私营主体的合作，发挥双方在资金、技术、政策、资源等方面的优势，形成一种高效率的合作关系。

作为一种公共服务提供机制，PPP并没有一个绝对统一的概念，世界银行组织将其界定为：是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。

有研究者将其概括为是政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益。

简言之，PPP协议是在公共部门和私人企业之间达成的以经营为内容的协议，其形式包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。

[1]63政府公共部门通过这些方式最终寻求项目合作伙伴，双方共同完成项目。

PPP模式反映了一种准公共物品提供的新理念，可以较为有效地解决公共资源匮乏、公共需求物缺位等方面的问题，帮助实现“私物公用”的目的。

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“行政合同与公私合作制（PPP）”中德学术研讨会议程Programm der Chinesisch-Deutschen Tagung …Verwaltungsvertrag undPublic Private Partnership (PPP) “2015年8月26日（26. August 2015）中国人民大学明德法学楼602学术报告厅（Room 602, Mingde Law Building, RUC ）08:30－09:00研讨会开幕式(Eröffnungszeremonie der Tagung )主持人：杨建顺（中国人民大学法学院教授）Moderation:Yang Jianshun, Prof. Dr., Rechtsfakultät der Renmin Universität08:30－09:00 开幕致辞马怀德（中国政法大学副校长，教授）格奥尔格·荷尔摩斯（德国法兰克福歌德大学法学院院长、教授）史际春（中国人民大学法学院教授，中德规制法所中方所长）韩大元（中国人民大学法学院院长、教授）Begrüßung durchMa, Huaide, Viz- Präsident der China Universität für Politik and RechtswissenschaftGeorg Hermes, Prof. Dr., Dekan der Rechtsfakultät der Goethe Universität Frankfurt am MainShi, Jichun, Prof. Dr., Rechtsfakultät der Renmin Universität, Chinesischer Direktor des Chinesisch-Deutschen Forschungsinstituts für Regulierungsrecht Han Dayuan, Prof. Dr., Dekan der Rechtsfakultät der Renmin Universität09:00－09:10 合影留念 ( Gruppenphoto ) 09:10－9:30 茶歇 ( Kaffee Pause )9:30－12:15第一单元 Teil I主持人:周汉华（中国社科院法学所研究员，所长助理，中国行政法研究会政府规制委员会会长）汉马可（德国国际合作公司（GIZ）德中法律合作项目部副主任，中国政法大学中德学院客座教授）Moderation：Zhou，Hanhua , Professor and Assistant Director of Chinese Academy of Social Sciences Law Institute, Chairman of the Section of Government Regulation of the Administrative Law Society of ChinaMarco Hasse，Dr., Stellvertretender Direktor des Deutsch-Chinesischen Programms Rechts-kooperation der GIZ, Peking, Gastprofessor am Chinesisch-Deutschen Institut für Rechtswissenschaften an der CUPL9:30－9:55 报告人 (Referent)：英格沃·埃布森（德国法兰克福歌德大学法学院教授、德国法兰克福歌德大学原副校长，中德规制法研究德方所长）Ingwer Ebsen, Prof. Dr., Vize-Präsident a.D. der Goethe Universität Frankfurt am Main，Deutscher Direktor des Chinesisch-Deutschen Forschungsinstituts für Regulierungsrecht报告主题 (Thema)：作为公私合作工具的公法合同Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Instrument von Public-Private Partnership9:55－10:15 报告人 (Referent)：赵大光（最高人民法院行政庭庭长）Zhao, Daguang,President of Administrative Tribunal of Supreme People’s Court of China报告主题 (Thema)：中国大陆行政合同制度的创立Die Entstehung des Vertwaltungsvertragssystems in Mainland Chinas10:15－10:35报告人 (Referent)：于安（清华大学教授, 中国行政法研究会政府规制委员会顾问）Yu, An,Professor, Tsinghua University, Senior Advisor of the Section of Government Regulation of the Administrative Law Society of China President ofAdministrative Tribunal of Supreme People’s Court of China 报告主题 (Thema)：中国特许经营立法的若干问题探讨Problemstellung der Konzessionsgesetzgebung10:35－12:15与谈与自由讨论 ( Diskussion )湛中乐（北京大学教授）焦小平（财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任）沈岿（北京大学教授，中国行政法研究会政府规制委员会执行会长）左古月（国家发改委法规司项目负责人）Zhan, Zhongle，Prof. Dr., Peking University Law SchoolJiao，Xiaoping, Deputy Director General of PPP Center of Finance Ministry Shen, Kui, Prof. Dr., Peking University Law School, Executive Chairman of the Section of Government Regulation of the Administrative Law Society of China Zuo, Guyue, Project Officer of Regulation Department of State Development and Reform Commission12:15－13:30 午餐( Mittagessen )13:30－15:20第二单元Teil II主持人：刘艺（西南政法大学教授）蔡乐渭（中国政法大学法学院副教授）Moderation:Liu, Yi, Prof. Dr., Southwest University for Political Science and LawCai, Lewei, Assoc Prof. Dr., Law School of China University of Political Science and Law13:30－13:55 报告人 (Referentin)：萨宾娜·施拉克（德国明斯特大学法学院教授、环境和规划研究所执行所长）Sabine Schlacke, Prof. Dr., Geschäftsführende Direktorin des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht (IUP) der Westfälische Wilhelms-Universität报告主题(Thema)：环境和规划法中的公法合同Der öffentlich-rechtliche Vertrag im Umwelt- und Planungsrecht13:55－14:15 报告人 (Referent)：吕立秋（观韬律师事务所合伙人）Lü, Liqiu (Partner of Guantao Law Firm )报告主题（Thema）:行政合同和特许经营实务中的法律问题Rechtsprobleme mit der Praxis von Verwaltungsverträge und Konzessionen14:15－15:20与谈与自由讨论 ( Diskussion )梁凤云（最高人民院行政庭法官）孟雁北（中国人民大学法学院副教授）周凯波（发改委国际合作中心PPP项目促进办公室主任）Liang, Fengyun，Judge of Administrative Tribunal of Supreme People’s Court of ChinaMeng, Yanbei, Assoc Prof. Dr., Law School of Renmin UniversityZhou, Kaibo, Director of PPP-Project Promotion Office in the International Cooperation Center of the Development and Reform Commission15:20－15:30 茶歇 ( Kaffee Pause )15:30－17:50 第三单元Teil III主持人：毕雁英（国际关系学院教授，法律系副主任）张步峰（中央民族大学教授）Moderation:Bi, Yanying, Prof. Dr., Deputy Dean of Law School of University of International Relations Zhang, Bufeng, Prof. Dr., Minzu University of China Law School15:30－15:55报告人(Referent)：格奥尔格·荷尔摩斯（德国法兰克福歌德大学法学院院长、教授）Georg Hermes, Prof. Dr., Dekan der Rechtsfakultät der Goethe Universität Frankfurt am Main报告主题（Thema）:管网类基础设施领域中介于公法和私法之间的国家合同Verträge des Staates in der Netzwirtschaft zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht15:55－16:15报告人(Referent)：王文（中国人民大学重阳金融研究院执行院长，研究员）Wang,Wen, Researcher, Executive Director of Chongyang Institute for Financial Studies, Renmin University of China报告主题（Thema）:PPP的中国发展历程与不足：金融的视角Die Entwicklungsgeschichte und Schwäche von PPP in China aus der Sicht der Finanzierung16:15－16:35 报告人(Referent)：喻文光（中国人民大学法学院副教授，中德规制法研究所执行所长）Yu,Wenguang, Assoc Prof. Dr., Rechtsfakultät der Renmin Universität, Geschäftsführende Direktorin des Forschungsinstituts für Regulierungsrecht报告主题（Thema）:国家保障责任视角下PPP合同的架构问题研究Vertragsgestaltung bei PPP-Projekten aus Sicht der staatlichen Gewährleistungsverantwortung16:35－17:40与谈与自由讨论 ( Diskussion )王丛虎（中国人民大学公共管理学院副教授）姚海放（中国人民大学法学院副教授）成协中（北京社科院法学所副研究员）Wang, Conghu, Assoc Prof. Dr., School of Public Administration und Policy of Renmin UniversityYao, Haifang, Assoc Prof. Dr., Law School of Renmin UniversityCheng，Xiezhong, Assoc Prof. Dr., Beijing Academy of Social Sciences Institute of Law闭幕 ( Abschluss )主持人：喻文光（中国人民大学法学院副教授）Moderation:Yu Wenguang (Assoc Prof. Dr.,Rechtsfakultät der Renmin Universität，Geschäftsführende Direktorin des Forschungsinstituts für Regulierungsrecht)17:40－17:50 闭幕致辞(Abschlussrede)英格沃·埃布森教授（中德规制法研究所德方所长、德国法兰克福歌德大学原副校长、教授）Ingwer Ebsen, Prof. Dr., Deutscher Direktor des Chinesisch-Deutschen Forschungsinstituts für Regulierungsrecht, Vize-Präsident a.D. der Goethe Universität Frankfurt am Main沈岿（北京大学教授，中国行政法研究会政府规制委员会执行会长）Shen, Kui, Prof. Dr., Peking University Law School, Executive Chairman of the Section of Government Regulation of the Administrative Law Society of China晚宴（ Abendessen ）18:00 天使食府。