城市生态文明与绿色基础设施建设

城市生态文明与绿色基础设施建设
一、城市生态文明与绿色基础设施的关系党的十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设。

如何建设生态文明，对于高速城市化和日益恶化的城市自然环境而言，是需要高度关注和研究的重要课题。

加强绿色基础设施建设是推进城市生态文明建设的重要基础性工程。

绿色基础设施概念最早由美国保护基金会和农业部森林XX
局,XX 局组织的“ GI 工作组”( Green Infrastructure Work Group)于1999年正式提出，“ GI工作组”将绿色基础设施定义为“自然生命支撑系统”，即一个由水道、绿道、湿地、公园、森林、农场和其他保护区域等组成的维护生态环境与提高人民生活质量的相互连接的网络[1] 。

绿色基础设施是一个有关城市自然生态和绿色空间的术语，旨在通过绿色基础设施框架的构建来突破传统生态保护的局限性，最终实现生态、社会、经济的协调和可持续发展[2] 。

绿色基础设施概念的提出，提高了城市对绿色发展的重视程度。

建设绿色基础设施是城市生态文明建设的重要组成部分，对生态文明建设具有良好的促进与推动作用，具体而言，在生态文明建设背景下，加快绿色基础设施建设具有重要意义。

第一，构建城市生态化的人居环境，减少和治理城市污染，促进生态文明建设。

党的十八大报告提出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。

绿色基础设施作为生态文明建设的重要组
成部分，对推动生态文明建设起着重要作用，不仅可以缓解城市化造成的环境恶化与城市污染，还可以修复城市生态环境。

绿色基础设施为城市经济社会可持续发展、指导城市科学建设、加强环境保护提供了有益的理论指导，是构建更加生态宜居、低碳绿色城市和推进生态文明建设的重要保障[3] 。

第二，优化城市空间合理发展，提升城市总体经济价值，促进城市绿色转型。

绿色基础设施是城市经济社会发展不可或缺的重要公共设施，需要系统化、规模化的规划建设和整体布局，需要与城市的经济发展、交通规划、土地规划以及其他公共政策规划进行很好的协调与发展，调整城市内外部的空间结构[4] 。

可以根据城市人口的变化，合理发展城市住房与用地，优化城市的空间结构，促进城市绿色转型与低碳发展，缓解城市压力。

绿色基础设施不仅可以优化城市空间，还可以促进区域的经济发展，提升城市的总体形象，促进城市低能耗的旅游业与其他服务业发展。

良好的城市绿化，会使更多人投身到户外运动中来，促进全民健身运动的发展。

人性化的绿色基础设施也会吸引更多的人前来城市投资，提高政府税收，使政府有更多的资金再次对城市绿色基础设施进行投资，从而形成良性循环，促进城市可持续发展。

大力发展资源集约型、环境友好型绿色产业，吸引绿色投资，同时为城市增加经济收入与就业机会，为城市绿色转型发展做出贡献。

第三，维护城市生物多样性，维持生态平衡，建设美丽城市空间。

我国的生物多样性虽然丰富，但是也面临着严重的威胁。

绿色基
础设施可以将生态孤岛连接成生态网络，从而维护生态平
衡与生物种群，促进城市生态化建设，维护自然生物的多样性。

通过保护生物多样性，不断改善生态环境和宜居空间，提高人民生活质量。

在节能减排方面，绿色基础设施起着重要的作用，它可以缓解工业废气、汽车尾气等有害气体对城市的污染，使城市环境得到改善，让更多的居民选择绿色出行，减少机动车的使用，减少城市雾霾天气，维持城市生态平衡，促进城市绿色低碳发展与生态文明建设，建立美丽宜居城市空间。

二、城市绿色基础设施建设存在的主要问题
绿色基础设施是推进城市生态文明建设的重要保障。

但是目
前中国许多城市在绿色基础设施建设上仍然严重存在土地分配不合理、资金投入不足、宣传推广不够等多方面的问题，严重制约城市绿色基础设施的建设与发展，进而制约了城市生态文明建设。

以北京为例，北京作为首都，虽然在各个方面拥有着得天独厚的优势，但要面临经济、文化、政治发展等诸多任务，城市发展也长期存在资源能源匮乏和环境污染的问题，严重影响绿色基
础设施的建设。

主要表现在以下五个方面：
第一，在思想观念上，对绿色基础设施的重要意义认识不够。

绿色基础设施作为一个相对较新的概念，引入时间较短，我国缺
乏具体的实践经验，在实际操作方面缺乏相应的评价标准，城市
管理者与决策者对绿色基础设施的重要性、战略意义、具体操作
缺乏完善的认识。

目前城市化进程促进了经济发展，但也承受着资源
与环境上的制约，如交通拥堵、水资源紧缺、雾霾天气频发等。

城市不能再以资源环境为代价换取高速的经济发展，绿色低
碳发展应当成为当今城市发展的主流思想，但是一些政府部门、企业以及城市居民对绿色基础设施建设的重要性认识度不够，参与度不高，制约了绿色基础设施的发展，使得绿色基础设施在城市建设中没有得到充分体现，其功能与作用没有得到完全发挥。

第二，绿色基础设施的容积率较低，资源分配不均，难以形成规模化发展。

女口，北京人均资源消耗与二氧化碳排放量高于东京、纽约等国际城市，但是北京的绿化覆盖率与森林覆盖率却低于以上城市，容积率较低。

另一方面，资源分配不均也是阻碍北京绿色基础设施发展的重要问题，很大一部分绿色基础设施资源集中在核心区，核心区以外较少，以公园为例，香山公园、朝阳公园、奥林匹克公园这样的大型公园多数集中在北京六环以内，而六环以外的公园数量、整体规模、景观质量等方面与前者有着一定差距。

此外北京绿色基础设施建设比较缓慢，高层建筑过多，绿地太少，绿色基础设施难以形成规模化的发展。

第三，资金投入不足，社会组织未能充分发挥作用。

我国绿色基础设施建设的投资主要依靠政府的财政支出，北京面临着经
济发展、社会建设、民生发展、公共服务、文化发展等诸多任务，能够投入到城市绿色基础设施建设方面的资金相对较少。

建设城
市绿色基础设施单一依靠政府力量是不够的，政府的人力、物力毕竟有限，借助社会组织的力量是解决该问题的有效途径之一。

各种
NGO（非政府组织）的参与，不仅可以增加绿色基础设施建设的投入和各种资源，还可以减轻财政压力，增加社会福利，此外，社会组织对绿色发展理念的宣传与传播，也可以形成绿色基础设施建设的强大动力和社会资本，发挥监督作用。

但我国社会组织地位不够强大，往往依附于政府部门，独立地位缺失，缺乏社会认可及自身诚信和能力建设。

第四，过度追求GDP，忽视城市绿色基础设施的建设。

我国部分城市追求GDP至上的政绩考核，将GDP指标作为政绩评价的硬杠杆。

一味强调经济增长，忽视生态环境的保护和修复，找不到经济发展与绿色环保之间的平衡点，导致土地过度开发、土地分配不合理、绿地不断减少，城市生态环境不断恶化等问题日益突出。

主要表现为：一是绿色基础设施在与经济用地博弈时处于劣势地位。

绿色基础设施对于开发商而言是额外的投入，因而不愿建设更多的绿色基础设施，甚至以损坏绿地来尽可能增加其他商业用地面积。

二是部分地方政府建设动力不足。

绿色基础设施作为一种公共设施，政府部门在开发与建设中占据着主导地位，但当政府选择一块土地用于开发绿地时，面对以极高的机会成本换取较少的既得利益。

当政府面临财政压力或片面追求政绩时，对绿色基础设施的建设动力不足。

三是开发商追求经济利益最大化。

开发商以高昂的资金购买土地，自然会追求利润最大化，把大部分的土地尽可能用作经济开发，极少的部分用作绿色基础设施开发，甚至把本应当用于绿色基础设施的土地用于经济开发。

第五，缺乏有效的市民参与机制，对城市环境建设监督乏力。

一方面，我国许多城市不够重视公众参与绿色基础设施建设与运营管理的突出作用，公众参与城市环境建设管理与决策的执行度不够理想，公众的管理决策作用未能得到充分发挥。

我国现有城市绿地系统缺乏多制度的衔接机制，公众参与机制不够完善[5] 。

有些城市的绿地规划主要由规划部门与园林绿化部门负责，缺少与其他部门或组织的沟通合作，并且规划的参与者以政府人员与规划师主导，缺少其他领域的人才，更缺少公众参与。

另一方面，城市环境信息公开不够，信息透明度差，导致市民难以进行有效监督和参与。

在信息公开上，我国政府公开的内容和范围较为狭窄，形式简单、手段不足，缺乏一定的标准，导致公众无法有效的监督。

另外，沟通渠道不畅也是阻碍公众参与城市环境建设的重要原因之一，公众往往只能通过报纸和电视等新闻媒体来获取信息。

政府缺乏对互联网与其他新闻媒体的有效利用，导致对环境信息的推广力度不够。

三、基于生态文明建设的绿色基础设施对策选择党的十八大报告指出，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

大力推进生态文明建设，建设美丽中国，应加快中国城市的绿色基础设施建设与发展，在加强规划、完善政策、资金投入、完善参与制度等方面采取有效对策，改善城市绿色基础设施所存在的局限与问题，为公众创建绿色宜居的城市生活环境。

具体而言，主要包括以下几个方面的对策。

第一，加强绿色基础设施规划，建立生态文明政绩考核体系。

加快顶层设计，加强规划，是绿色基础设施建设的重要保障。

一方
面，要加强城市土地规划的立法工作，用法律来约束城市土地规划，明确土地的用途，增加城市土地开发中对绿色用地的刚性规定，严格执行绿地建设的相关规划，保障绿色基础设施的土地使用空间。

另一方面，要严格制定和实施城市绿色基础设施的规划工作，加强监督，保障绿地建设规划落地。

绿色基础设施应当作为一个体系来保护和发展，在开发之前就应该对绿色基础设施进行规划和设计[6] 。

一旦城市总体规划完成审批，绿色基础设施规划若要再对城市总体规划所定下来的绿地空间布局结构进行更改，必须经过非常繁琐的程序[7] 。

所以严格制定和实施城市绿色基础设施的规划工作十分重要，这可以及时保护土地资源和绿色空间，减少城市化进行中过度的土地开发和建筑用地、工业用地对自然生态系统侵蚀的危险，为城市绿色转型和城市园林绿化提供空间保障。

根据党的十八届三中全会提出的紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，改变传统的唯GDP 至上的政绩考核体制，建立面向城市绿色基础设施建设的生态文明政绩考核体制机制，鼓励城市政府多建设绿地，多改善城市生态环境。

第二，完善绿色基础设施建设的配套政策，加强体制机制创
新。

绿色基础设施建设作为推进生态文明建设的重要内容和战略选择，应该加强相关配套政策的出台和完善，加强绿色基础设施建设的体制机制创新。

各级城市政府应当把城市绿色基础设施建设纳入到城市发展政策中。

推行相应的绿色基础设施建设激励政策，使城市绿色基础设施建设更加全面与完善。

应当推行绿色基础设施建设的优惠政策，如硬性规定土地开发必须保证一定的绿地面积和建设相关的绿色基础设施配套，并减少相应的税收，鼓励开发商开发和建设绿色建筑，一定程度上减轻开发商的负担，鼓励城市绿色基础设施建设。

第三，加大资金投入，充分吸收社会资本参与，发挥NGC的
作用。

政府作为城市绿色基础设施建设的主导者，应当加大资金
的投入，并制定相关的法律法规，保障资金的合法应用。

此外，绿色基础设施作为城市建设的重要组成部分，应当把其作为考核地方政府政绩的重要部分，确保地方政府在发展地方经济的同时不影响绿色基础设施的建设与发展。

政府在投资建设绿色基础设施的同时，要加快建立适应市场经济要求的多元化投资机制，鼓励企业公司、投资人和市民参与绿色基础设施建设，充分吸收社会资本参与。

另一方面，政府要充分利用NGO勺效益，发挥其作用，这需要政府的积极引导，首先要确立NGO勺法律地位，赋予其对城市环境建设的参与权和监督权；其次要合理简化NGO勺登记流程，为其工作创造便利；最后要与NGO积极展开合作，共同建设城市绿色基础设施。

而NGO也要加强自身建设，借鉴国外先进的发展模式，提高自身在环境领域的话语权与影响力，从而更好地在城市绿色基础建设中发挥积极作用。

第四，完善城市绿色基础设施的公众参与制度。

城市绿色基础设施不仅是缓解污染、保护生态平衡的自然产物，也是服务城市居民的公共产物，公众作为直接的受益者，应当积极参与城市的绿色基础建设。

为此，政府方面应当尽快制定相应法律法规，在立法层面上，规定公众的环境参与权，为公众参与环境管理提供法律依据，从而使环境政策民主化，保护环境，促进生态文明建设，实现人和自然的可持续发展[8] 。

另一方面，政府应拓宽沟通渠道，加大推广力度，合理有效地利用各种媒体，对城市绿色基础设施进行宣传，使公众更好地获取信息并参与到建设队伍当中来。

此外，应由政府部门主
导成立绿色基础设施建设的公益性社会组织，用于交流合作、推广宣传以及招商引资等，吸收各个领域的专家与人才，使城市绿色基础设施建设更加全面与完善。

社会组织可以建设关于绿色基础设施的服务网站，宣传与推广绿色基础设施的理念，或者通过网站自发筹集资金，并全程监管资金去向。