第5次2020第2章公共管理的理论发展

众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理
理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等
级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育
和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的
公共管理理论。
• 西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与 社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的 合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的 浪潮。
• 新公共管理的基本理念：
• 第一，管理的自由化。由于公共管理人员是“被制
度束缚的人”，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理 者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和 其他人必须“让管理者来管理”。
• 第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本 概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。
• 因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时 也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作
为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐批评。
企业家政府理论：1992年，改革政府—
—企业精神如何改革着公营部门
奥斯本
盖布勒
“企业家政府理论” 的概念 ：
企业家政府理论是一种旨在运用企业 精神，来对政府进行重新塑造的公共 管理理论。
“企业家政府理论” 的十大原则：
1、掌舵而不是划桨； 2、授权而不是服务； 3、把竞争机制引入到提供服务的过程中； 4、改革按章办事的组织； 5、按产出而不是按投入拨款； 6、满足顾客的需要，而不是官僚的需要； 7、有企业家精神即赚钱精神的政府：收益而不是小心地
• 公共选择理论提出解决问题的主张包括： • 第一，组织类型的理性选择； • 第二，市场机制与个人选择； • 第三，分权化； • 第四，公共服务组织小规模化； • 第五，自由化。
• 二、新公共管理理论
• 克里斯托弗·胡德——1991年.
•
新公共管理的名称，如“管理主义” 、
“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以
四、新公共服务理论
• 1.新公共服务理论的含义
•
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家
罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新
公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理
论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种
新的公共管理理论。
•
新公共服务理论认为，公共管理者在其管理
公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服
花钱最终导致浪费； 8、有预见性的政府：预防而不是治疗； 9、分权的政府：从层级制到参与和团队协作； 10、以市场导向的政府：通过市场杠杆进行改革。
对企业家政府的批评：查尔斯·古德塞尔教授的十大原则 ： 1、政府应是由人民通过选出的代表来控制的，而不是企业家；
2、政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；
市场为导向的公共行政”等。因此，新公共管
理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量
、市场作用、市场机制。
新公共管理与公共选择理论不同 的是：公共选择关注的焦点是 政府与市场和社会的关系，主 张减少政府干预，充分发挥市 场的力量解决政府面临的困境 ；新公共管理关注的重点仍然 是政府公共部门内部，主张通 过引进市场机制来完善政府公 共组织。
3、政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；
4、政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人；
5、政府应该灵活、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；
6、政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务 的雇员；
7、在政府中，采取私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公 众监督的原则；
• 政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角 度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:
• （1）瓦格纳定理 （2）帕金森定律 • （3）公共选择理论
政府的内部性与扩张 政府部门及其官员追求自身利益或目标（如增加工资、 提升）而非公共利益或社会福利。内部性是非市场缺陷 及政府失灵的基本原因。 扩张：部门人员增加、部门支出增长——原因（布坎南 ）在许多公共物品供给领域，政府既是运动员又是裁判 ；更主要的 ，政府官员的目标是公共物品供给规模的最 大化，以增加升迁机会和势力。
西沃之争 沃尔多在1952年第1期《美国政治科学评论》 上发表了一篇题为《民主行政理论的发展》 论文。 两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法 、价值取向展开了激烈的争论。
源自文库
新公共行政学的兴起 （以乔治弗雷德里克森为代表
）
• （1）沃尔多的批评 • （2）新公共行政理论的基本内容: • 第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政。 • 反对所谓理性模式，提出效率就是积极满足大众需求。 • 第二，倡导社会公平的公共行政价值。公平就是政治权
第二章作业
课后复习题：P52-53的第1或第6题选做一题
第一节 公共行政理论的演进
• 一、公共行政理论的初创
• 1.威尔逊的“政治—行政”二分法 • 社会公共事务增多；政府应当明确该承担
的任务；要有效率。 • 2.韦伯的官僚制理论 • 合理-合法化组织；要建立官僚组织-分层
规文非培人 • 3.泰勒的科学管理理论 • 目标+标准+程序+对人的机械化控制
• A.威尔逊 B.韦伯
C.泰勒
a西蒙
2.组织成员对命令的服从仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力
的组织 是（ ）
• A.神秘化组织 B.传统组织 C合理一合法化组织 D.商业组织
3.第一次运用理论的研究方法对公共行政学问题进行了系统的研究 ，首次 将公共行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较 完整的学科体系的学者是
• 2.公共治理的含义
• 治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的 范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化 ，以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的 制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种 活动，以最大限度地增进公共利益。
• 因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式 ，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制 和管理方式。
• 3.公共治理理论的内容
• 作为一种新型公共管理理论，公共治理理论是对以往老 的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理
论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，
•
核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，
确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要
内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组
共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主 对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色 来为公民服务；
• 第六，重视人，而不只是重视生产率； • 第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
课后练习题
• —、单项选择题（选择符合要求的答案，并将答案前的字母写在 括号内）
1.提出“政治一行政” 二分理论的人物是（）
• A公共决策失效：即公共政策失效 • 原因：（1）不存在作为政府决策目标的公共利
益，阿罗定理已经证明它只是一个利益之间的缔 约
• （2）即使存在公共利益，多数人原则也使少数 人利益被忽视和漠视
• （3）信息不完全 • （4）选民的短见效应 • （5）选民的理性无知：选择成本高而搭便车
• B政府工作机构的低效率 • （1）缺乏竞争性压力：官僚机构垄断公共物品的供给
成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相
当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着
权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共
管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作
的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府
在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。
• 4.公共治理理论的意义
务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是
为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建
立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
2.新公共服务理论的内容
• 第一，政府的职能是服务而不是掌舵；协调政策、问题 • 第二，公共利益是目标而非副产品； • 第三，思想上要具有战略性，行动上要具有民主性； • 第四，为公民服务，而不是为顾客服务； • 第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公
任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给 予合作。
三、传统公共行政理论的转型
• 1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 • 对行政谚语批判，对二分法中执行之前决策忽视的批判 • 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起 • 沃尔多批判的三个方面: • 第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，
• （2）用经济学方法和假设来统一分析人的经济和政治 行为，拆除了经和政的壁垒。非市场的集体决策理论有 三个规定性：集体性、规则性、非市场性（市场不能对 政府、社会团体、国际、教育、环保等进行有效配置）
• （3）政治上交易的对象是规章、政策等公共物品，须 通过集体选择来实现，其媒介是投票、利益集团、代议 制、政党和政府等；主体是各利益集团；过程具有不平 等性和强制性。
无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行 为的规定，都是不恰当的；
• 第二，沃尔多也批评了传统行政学组织范式。不能过分 强调组织的共性或原则，原则实际上规定了事物应有的 存在方式。另外，对非正式组织、社会情感等不能忽视
• 第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法 ，这会导致无道德。
Herbert A．Simon，1916～2001，行政 行为：行政组织决策过程研究 Dwight Waldo，1913－2000 ，行政国 家：美国公共行政的政治理论研究（ 1948）
8、简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；
9、减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公 共开支的要求；
10、处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。
• 三、公共治理理论
• 1.公共治理理论的兴起
•
“政治-行政”二分法基础上的官僚行政发展到20
世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公
• 公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿 理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。
• 合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治 理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心 ，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事 务引入了新的机制，也为集体行动提供了新的途径。
• 因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制， 整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、 政府负责、社会协 同、公众参与的社会公共管理格局 ，具有一定的借鉴意义。
，少数人被选举出之后，任命了很多领导，监督他们的 、选举出的参众两院的人很少。
• （2）没有降低成本的激励机制 • （3）缺乏信息监督
• C政府寻租活动：非生产性的追求既得经济利益的活动 ，最原始的寻租是偷窃和盗取，特点是利用行政、法律 手段改变既得利益所有者的产权，将国民收入私吞。
2、政府规模扩张与公共选择
利、经济福利转向缺乏政治、经济资源支持，处于劣势 的人们。
• 第三，突破“政治—行政”二分法。应当着重研究政策 决策或制定。
• 第四，强调动态、开放的组织观念。顾客导向，应变灵 活
第二节 现代公共管理理论的发展
• 一、公共选择理论(1940年代，詹姆斯布坎南)
• 1.经济人的人性假设与公共选择
• （1）人是自利的、理性的、追求效用最大化的，没有 理由认为人在经济市场上利己，而在政治市场上利他
二、传统公共行政理论的构建
• 1.怀特的系统化行政理论 • 怀特(1891---1958) 美国人. 代表作<<行政学导论>>将
公共行政学的研究对象畀定为四个方面:
• 组织原理; 人事行政; 财务行政; 行政法规. • 另外还研究了行政环境、伦理、协调等。 • 他有四个假定：共性、基础性、科学性、重要性 • 2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 • 古利克提出七项管理职能POSDCORB，厄威克进一步拓展 • 计划, 组织. 人事. 指挥, 协调, 报告, 预算. • 3.福莱特的动态化行政管理理论 • 科学管理与行为科学管理理论之间的桥梁。管理的首要
第5次2020第2章公共管 理的理论发展
2020年7月24日星期五
第二章 公共管理的理论发展
• 本章重点：
• 公共行政、公共管理的历史演进过程及其理 论流派
• 公共选择理论、新公共管理理论、公共治理 理论和新公共服务理论的主要内容
第一节 公共行政理论的演进
第2章 公共管 理的理 论发展
第二节 现代公共管理理论的发展 本章小结 关键术语和复习思考题