行政管理

一、行政改革概述

(一)行政改革的基本含义

行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括行政责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。本章从广义行政改革的角度进行研究，将行政改革看成行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。

就改革的基本类型来看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种类型。就改革的基本方式看，有“突变式”和“渐进式”两种。

(二)行政改革的必然性

(1)行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求。

(2)行政改革是促进社会经济发展和加强政府自身管理的需要。

(3)行政改革是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化

的需要。行政管理科学化和现代化，是当代行政管理研究的出发点和落脚点，也是各国政府行政管理活动的基本目标。

二、当代西方国家行政改革的趋势和特点

(一)当代西方国家行政改革的基本趋势

(1)优化政府职能。当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施：①国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。

②公共服务市场化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。③政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。

西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。

(2)重组政府机构。传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。

(3)改革公务员制度。英国1968年的《富尔顿报告》反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。《富尔顿报告》对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。在西方各国的公务员制度改革中，还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。在这方面采取的改革措施是：精简人员，加强公务员定员管理；放松规制，实行柔性化管理。

(4)改革社会福利制度，完善社会政策。

(5)促进第三部门发展，培育社会治理的多元主体。

(6)重视公共危机管理，建立有预见性的政府。主要的改革措施有：

①构建首长负责制的应急中枢指挥系统。②制定完备的法律法规和应急预案及计划安排。③重视新闻媒体的积极介入。

(7)精简程序，改进管理方式。西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：①缩小审批事项的管理范围；②下放审批权限；③废除失效的、过时的条例；④合并重复的审批程序和审批制度；⑤简化申报程序和审批手续等。

同时，当代西方各国政府管理方式方法改革的另一个基本趋势，是注意将私人企业成功管理办法引进政府管理。

(8)调整中央与地方关系。调整中央与地方关系，扩大地方政府权力，是当代行政改革的趋势之一。中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。20世纪70年代以来，这方面的改革呈分权和集权两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的

分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央的宏观调控。

(二)当代西方国家行政改革的主要特点

(1)坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展。

(2)坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范。

(3)注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益。

(4)组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用。

(5)强化监督，形成立体的政府绩效评估机制。

三、当代中国行政改革的进程、经验及展望

(一)当代中国行政改革的进程

新中国建立以来，先后进行了多次行政改革，包括：

1954年的改革；

1958至1959年的改革；

1965年的改革；

1982年的改革；

1988年的改革；

1993年的改革；

1998年的改革；

2004年的改革。

2008年以来进行了新一轮的“大部制”改革。

(二)中国行政改革的经验及展望

(1)中国行政改革的经验。①立足中国国情，坚持因地制宜、区别能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”①建设服务型政府：一是强化社会管理和公共服务职能。建设服务型政府是以民为本、执政为民宗旨的职能化、制度化。二是树立以人为本的理念，培育公务员服务意识。三是深化行政审批制度改革。②建设责任政府：一是建立以行政首长为重点的行政问责制度。二是建立绩效评估制度。③建设效能政府：一是提高政府行政效能。二是增强政府执行力和公信力。④建设法治政府：一是加强政府立法。二是加强行政执法及检查。

第二部分相关知识拓展

一、西方国家的行政改革

20世纪70年代末、80年代初，受到全球化、信息化、国际竞争环境的压力以及国内的财政压力和提高效率的要求，各国政府相继发起了政府改革的浪潮。西方各国改革的基本取向是以采用工商管理理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，它通常被人们描述为一场追求“3E”的运动。

综观西方国家的行政改革，大致有三种改革模式。

第一种改革模式是以英国政府改革和美国政府改革为主要特征，这些盎格鲁—撒克逊的国家大多发起了对韦伯“官僚制”的质疑，展开了一场从传统公共行政向“新公共管理”转变的改革，使公共管理方式发生了巨大的改变。

第二种改革模式以法国、德国、荷兰、瑞典为典型，这些国家的改革是一种渐进的、长期的现代化过程，行政改革不打乱各行政机构的运作而只是使他们服从更严格的管理监控。

第三种改革模式以意大利、西班牙、希腊的改革为典型，这些国家的改革以行政合法化和制度化为主要内容。

但是不管是哪种改革模式，都贯穿着传统公共行政与“新公共管理”摹本取向的比较与选择。传统公共行政随着经济体制、社会环境的发展而暴露弊端，传统的公共行政强调控制与监控，抑制了公职人员的创新；公共企业的垄断更是忽视了公共服务的多样性所带来的优点；公务员制度的永业制，更是淡化丁公职人员的公共责任，因而传统官僚制度已经不适应当今经济社会的发展。

西方国家所进行的新公共管理运动，改革内容大多集中在结构、管理(政府管理和公共管理)、决策(政策制定)和公共利益(低成本和可选择性)等方面。盖•彼得斯以组织结构、公共管理技术、公共政策制定和公共利益为维度，总结了四种政府改革模式，分别是市场模式、参与模式、灵活政府模式和非管制型政府。美国的帕特里夏•英格拉姆总结了当今改革的主要内容，包括预算和财政改革、结构改革、程序或技术改革、相互关系改革，每一类的改革都涉及到行政组织的内部运转及其与外界的联系。

我国学者周志忍把西方行政改革的内容总结为三个方面：

第一，社会、市场管理与政府职能的优化(包括非国有化、自由化、压缩式管理)；

第二，社会力量的利用和公共服务的社会化(包括合同外包、以私补公、公私伙伴关系等)；第三，政府部门内部的管理体制改革{包括政府信息化、分权改革、内部结构改革、人事改革、管理方法改革等)。

以上学者的总结大概说明了当今西方政府改革的主要内容，行政改革是对政府与社会、市场关系的重新定位，同时也是对行政机构自身的优化改革。因此，改革的内容涉及到社会、市场、政府边界的调整，也涉及到行政组织职能的转变、组织结构的重组、工作流程的再造和管理方式的更新。

在多种多样的政府改革中，政治与行政的关系经历了重新定位。在行政管理实践中，政治与行政的关系具体体现为政治家与文官的关系，在行政学研究中对两者的关系争论极多，迄今仍是传统公共行政与新公共管理相交织和更替的改革中的一个热点。

从改革的趋势看.政治与行政经历了从分到合的过程。特别是对行政效率的重视，必然要求赋予行政人员自由裁量权，强化文官决策、政策功能。所谓的政治和行政二分法正在转变为两者的交互关系，而专注于公共行政的政治方面的“治道”研究正在兴起。

二、当代中国的行政改革

解放初期，我国成立称为政务院的中央人民政府，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个综合性委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。