纳入城市规划、规范移动通信基站建设

ＺＯ 年 ＯＲ
巧９． ％ ６１ ７ ．９ ７１２
２９ ０年 ０
１９８ ５ ．４％
７ ９ ９ ７ ． ３
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７ ８． ７ Ｒ ５ １ ６１ １ ２ ．８
２０ ０年 １
一 “３８ ５ 之
２０ 年 ０５
１３ ．４ ２ １〔 ）
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表 ４ 预测各年增长速 度 ２０ 年 ０６
纳入城市规划、规范移动通信基站建设
李 毅、 朱靓慧’ 孙 炼ｚ
（ 广 东省 电信规划设计院 广州 ５０３） １ １６０ （广 州移动通信公 司 广 州 ５ ０１） ２ １６０
摘 要 本文分析 了日前移动基站建设存在 的主要 问题 及其 产生根 源，提出规范移动通信基站建设，将其作为城 市公用 设施纳 人城市规划的观点 。并根据 国家及政府有关部门的政 策法规 及国内先行城市的成功经验 ， 结合本市的实际情况 ，对规范移动通信荃站建 设的本地立 法工作提 出了建议 。 关键词 移动通信 信息化 移动基站 规范建 设
工作
广州移动通信会司工程建设邵总经理 ， 高级工程师， 主要从事通信工程建设和管理工作
一９ １＿
现实的必要性的。
表 ２ 广州 市移 动通信 网络 目前基 站站址数量情况
信 网络的服务质量要求越来越高。同时人 口 流动性大 ， 漫游用户多， 广州移动通信仍将有较大的发展潜力和空 基站的建设要求也将进一步增多。 以移动电话人口 普及率预测法为基础， 预测广州市 移动用户数 目。结果如表 ３ 所示。 各年增长速度如表 ４ 所示。
１８５ ２．７ ５ ４ｉ ．０
１１０ ４．８ ５．５ ２％
５３ １９ ６ ． ４ ２ １ ． ％
李
毅 ：广 东 电信规划设计院无线通信设计所室主任、工程师，主要从事无线通信网络规划、工程设计、无线 省 网络规 划 软件 设 计 等方 面的技 术 及 管理 工作
朱Ｉ 慧 ｔ
孙 炼
广 东 电信规划设计院无线通信设 计所助理工程师 ，主要从事无线通信 网络规划、设计等方面的技术 省
３５基站设施维护缺乏足够法律保除 ． 由于国家和地方两级均未对基站验收及颁发合法证 明作出规定，广州市的基站在设立后基本上是 由各企业 一 自主检验的， 除在频率占用方面外 ， 也没有相关政府部 门颁发的合法证照。 这不仅成为了少数 民众质疑 、 攻击 基站建设的借 口， 而且也为政府有关部门保护基站 ， 维 护广大人民群众的通信权益带来了障碍 。 广州及我省多 处均发生多起部分村民以基站辐射危害身体健康，基站 天线破坏村落风水等理 由要求基站搬迁， 并强行破坏基 站的事件 。 当地基 层政府、 公安机关虽支持运营商为当 地提供移动通信服务 ， 但由干基站没有合法证照， 因此 也担心设置基站的合法性不足， 在处理有关破坏基站行 为时不够果断， 没有迫究肇事人员的法律责任， 导致法律 所规定的对于公用电信设施的各项保障措施难以实现。 综合分析以上情况，问题产生的核心原因就是基站 管理相关法律规范的缺失。 正是因为在基站建设的主要 环节中没有具有行政管理效力的规章去加以指导和规 范， 以至于带有明显公益服务性的移动通信设施建设过 程变成了一个纯商业化的运作过程，由电信运营商独立 完成， 使基站存在的合法性受到了很大质疑， 公众认可 度大大降低 ， 致使基站在建设、 使用和维护过程 中产生 了许多问题和人为阻碍 ， 导致单凭企业力量难以甚至无 力协调解决。 根本的解决之道在于通过制定本地的公用 移动通信基站管理办法 ， 规范移动通信基站建设 ， 将其 作为城市公用设施纳人城市规划。 综上所述， 移动通信基站建设直接影响到移动通信 网络的质量， 进而影响到国民经济 、 国家安全、人民生 活、 社会发展的方方面面。 移动通信基站建设中存在的 种种问题其产生根源在于基站管理相关法律规范的缺 失， 通过立法规范移动通信基站建设， 将其纳人城市公 用设施建设，将带来各方面的收益。 （ 纳人城市规划、 助 规范移动基站建设 ， 将其列为 城市公用设施建设有利于避免基站建设受到阻碍、 反复 搬迁 ， 节约投资，缩短工期，提高网络质量。 （）纳人城市规划、 ２ 规范移动基站建设 ， 将其列为 城市公用设施建设有利于解决运营商和人民群众之间的
表 １ 广州市移动通信用户 、业务发展情况 表 ２０ 年 ００ ２０ 年 ０１
－ ２２ Ｔ ０年 ０
一 １３６ ０． ６４
２ １ ７ 一０ ｛１ ４％ ７９ ． ２ ０ ． ９ ． ０ ６ ６
８ １ ３．９
２ ８ ８ ６ ４． ３ ３ ０１ ６ ０ ．９
的 多样化 及 通信 业 务的 多元化 需 求越 来越 大 ，对 移动 通
表 ３ 预测广州市移动用 户数 ２０ 年 ０５ 普及率 人口数 （ ） 万 移动通信用户数 〔 ） 万巧Leabharlann ．３ ７％７ ５． ３ ４ ３
２０ 年 ０６
１７７％ ５．７ ７３９ ５，９ １８ ５ １ ９．３
２０ 年 ０７
１９．６ ５ ０％ ７ ２．４ ６ ６ １ ３．７ ２１ ０
３． ４ １ 叭
增 长 速 度度
５． １ ７ ％
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２０ ０８年
１４ ％ ８
２０ ０ ９年
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第二代移动通信系统网络的建设开展起来之后， 其 大规模基站的规划建设势必成为亚待解决的问题， 如何 规范新网络的基站建设 ， 将其作为城市公用设施纳入城 市规划，为广州市的社会经济进一步发展助力； 如何在 技术条件许可的情况下， 充分利川现有第二代网络基站 选址规划， 井在不同运营商之间进行协调， 以利于资源 共享、 平稳过渡 ， 这是影响到整个广州和谐发展的重要
公司， 上要的 移动通 信网络包 Ｓ Ｃ Ｍ 系统， 括Ｇ Ｍ， Ａ Ｄ 目
前的基站站址数量情 况如表 ２ 所示。 从上面两个表格可知， 近年来， 广州市移动通信 网 络的基站数 目在不断增长；而随着移动通信事业的快速 发展， 基站数量还会进一步增加 。 规范化移动通信基站 建设 ， 将其纳人城市公用设施建设以进行统一管理是有
为现有移动网络的话务及覆盖的主要承担 ， 者 约占所有
率不 高， 民经 的直 献和间 献越 断提 对国 济 接贡 接贡 来越
明显，已经成为国民经济支柱产业 、 导产业， 先 并促进 了国民经济增长方式向节约资源、 保护环境、 促进可持 续发展的内涵集约型方式转变。广州市移动通信用户、 业务发展情况见表 １ 。 广州市现有移动通信网络的慕站分布主要依据实际
用合同 不到５％． 甚至 ０
３４基站理设审批程序不顺杨 ． 移动通信基站性质上是构筑物 ， 但其设置要求较为 特殊：点多分布广、 设置地点高、 使用面积小 ， 一 般是 通过租用或购买现成商业楼宇或住宅进行附设来实现 。 然而， 无论是在国家还是地方， 对这类附设于大型建筑 物卜 极小部分的公用设施， 造成房屋用途改变和相关城 市规划变更的情况， 并没有适用的法律法规 ， 造成移动 运营商在为各基站办理相关报建手续时往往无从人手 而且 ，由于前述的基站发展规划没有列人城市总体规 划、 城市公用设施建设等原因， 规划、 建设部门在审批 此类建设 申报时也存在实际难度。 一 ， 另 方面 对于数量 多、 功率小、占用面积有限的基站来说 ． 是否需要 申领 建设工程许可证 ， 是否属于环境影响评价豁免范 围， 国 家和地方的法律法规均不明确。正是由＋以上审批程序 不够明确 ， 导致 电信运营商在基站设置中甚至无法通过 正常渠道获取有关行政许可， 这使得社会上部分民众对 基站合法性产生了质疑 ， 使电信运营商在处理基站纠纷 时较为被动 。
的规 定。 广州， 十届人 而在 市 大会常 委会曾 １ ５ 于 ９年 ９
９ 日审议通过了 《 月１ 广州市电信管理条例》 其中虽对 ， 基站建设的部分问题做了规范， 但是这一条例是以电信 局发挥行政管理职能为核心的， 随着电信体制的改革及 不断深化 ， 目前条例规定的主管部门出现缺位 ， 使得这 一条例也相应丧失了实际效 力。 因此， 从具体的管理状 况来看，基站从选址到维护的整个过程都缺少必要的法 律规范指引，有关政府职能部门对其也少有指导和管 理， 更没有对基站颁发相关的许可或认定文书。 基站完 全由企业 自 行选址建设 ， 导致社会和公众对基站选址和 建设的合法性产生了质疑。由于基站的选址建设合法性 不足， 且基站选址建设多在商业或居民的集中地段， 因 此受到居民和其他相关方面的阻碍也很多。近几年来， 广州市移动基站建设受阻的事件不断发生， 据某电信运 营商的数据 ， 已建慕站被逼迁的情况平均每年有３ 宗， ７ 正常基站被物理破坏平均每年有 ２ 宗，选址后受阻挠 ８ 无法设立基站的 平均每年有 ２ 宗，而基站租赁协议到 ４ 期后无法续签的平均每年有４ 宗，严重影响了运营商 ６ 网络建设的进度和服务质量。 ３２移动通信荃站及传输节点机房规划和建设缺乏统绮 ． 管理 由 于电信体制的改革，市电信局已决失行政管理职 能，４能统筹各电信企业需求编制发展规划并对基站建 ， 设进行统筹管理 ， 广州市 目 前的基站和传输机房建设规 划基本上是由各企业按照自己的需求 自 行制定的 ， 无法 纳入全市国民经济和社会发展规划及城市总体规划。这 在导致基站规划与城市核体规划、区域规划出现脱节的
１ 广州市移动通信发展现状
随着近年）州经济的稳步发展，广州移动通信已进 ’ 人一个飞速发展阶段。 用户数持续增长， 移动用户普及
发 话 而 置基 符 蜂 网 构 则 宏 窝 生 务 设 ，本 合 窝 结 规 。 蜂 站
室外基站的 ９％以上。 ０ 广州市目前包括中国移动、中国联通两家移动运营
时，也难以给予通信企业足够的认同和支持。
３３ 通信基 传输 机房选 法定 ．移动 站及 节点 址的 程序不 明
广州的老城区房屋密集，无线 电波传播环境复杂 ， 电信运营商要实现无线网 络无缝覆盖就必须在各类建筑 上设置大量基站， 以保证各位置信号畅通 。 而要设置这 些基站， 又必须租用各类业主的房屋及夭面用于建设机 房及树立发射天线。虽然我国电信条例原则 Ｅ 规定基础 电信业务经营商在屐行通知及支付使用费义务后即可在 民用建筑上附设基站， 但对于通知的程序、 使用费的标 准以及拒绝基站设置的后果均无具体规定，而地方上也 没有相应的补充规定。规定上的缺失给电信运营商的基 站设置带来了很大困难，当电信运营商向有关业主发 出 基站选址通知时， 房屋业主或是不予理会， 或是提出很 高的费用要求。 据不完全统计 ， 广州市移动运营商按 网 络要求选址后， 能够与民用建筑业主成功签订和 或使 赁
２ 广州市移动通信展望
２ １用户 预 测 ．
统容量则更大、 传输速率更高 ， 在改善话音业务的基础 上，以能提供中高速的数据及多媒体业务为主要特征， 它是技术演进的必然趋势 ， 第三代技术已在部分国家试 商用，将必然在广州市移动通信 网上得到应用。
广州 市作为广东省政治、 经济、 科技 、 教育和文化 的中心和 ２１ 年亚运会的主办城市 ，用户对通信手段 ０ ０
２３业务发展 ． 目 前广州移动通信业务中话音业务占业务量及业务 收人的主导地位 ， 数据业务中的短信业务也在蓬勃发 展。 近期内话音业务和低速数据业务仍将是移动通信的 主要业务， 随着移动通信的发展、 技术的进步，中高速
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同时 ， 还造成临近居民群众对移动基站建设产生种种质 疑， 政府各部门在其管辖范围内涉及基站建设相关问题
３ 广州市移动通信基 站建设 主要 问题 分析
随着城市用地的紧张以及市民对电磁辐射产生某些 误解 ， 部分私 人业主处于个人考虑 ， 阻挠甚至破坏公用 移动通信基站的选址和建设工作，严重影响了广州市的 网络覆盖。 在公用移动通信基站的选址 、 建设、 管理方 面主要存在以下问题 。 ３１墓站设，的合法性依据严，不足 ． 目 ， 前 我国法律对于基站建设管理仅有个别原则性
问题 。
数据业 务及多媒体业务等移动 工 Ｐ业务的需求将会逐渐 增长，对网络性能和功能的要求也将更加严格 。 ２４移动运营 ． 目前经营移动电信 业务的只有 “ 中国移动” “ 和 中 国联通 ” 两家运营商， 根据 国家产业政策以及技术发展 趋势 ，今后必然会引人新的移动运营商。此外 ，加人 ＷＴ Ｏ后 ，外资移动通信企业也会出现。参考国外移动 通信发达国家， 移动通信运营商数目一般都有５ ６ ， 一个 我国移动通信市场的开放和竞争也必然有更多的移动通 信运营企业出现 ， 开放、 竞争可以推进移动通信技术的 发展、 促使移动电信业务的繁荣１ 利于移动通信市场的 扩大。 但是 ， 开放后的管理，各运营商移动通信基站的 规划建设必须从更高的层面和视角进行统筹和规划。
（ 单位 ：个 ） 间。 因此 ， 对于移动通信网络的基础设施— 移动通信
中国联涌公司的毖站数为 Ｇ Ｍ网络和 Ｃ Ｍ人网 不同 站 Ｓ Ｄ 络 基 站址 之和
２２技术发展 ． 口前， 广州市移动通信网已经掏汰了第一代模拟蜂 窝移 动通信技术，采用的是第二代的数字移动通信技 术， 提供话音和低速数据业务为主。 第三代移动通信 系