土地政策第二章--中国土地制度概述

土地政策学第2章中国土地制度概述2.1 土地制度涵义广义的土地制度：指人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，是包括一切土地问题的制度。

狭义的土地制度：仅仅指土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度。

2.2 古代土地制度2.2.1 西周“井田制”夏商周时期，道路和渠道纵横交错，把土地分隔成方块，形状像“井”字，因此称做“井田”。

方里而井，井九百亩，其中为公田。

八家皆私百亩，同养公田，公事毕，然后敢治私事。

——《孟子·滕文公上》西周各级统治者把井田分为三类：（1）他们把其中最好部分留给自己，叫“公田”，驱使奴隶集体耕种；（2）把距城市较近的郊区土地，以田为单位分给和统治者同族的普通劳动者耕种；（3）把距离城市较远、土质瘠薄的坏田，分给住在野外的庶人。

井田制既作为诸侯百官的俸禄等级单位，又作为控制奴隶的计算单位。

井田制下的土地一律不准买卖，只能由同姓依照嫡庶的宗法关系去继承。

耕种井田的农业奴隶也随着土地同属于奴隶主阶级所有，终生不得离开土地，更不准转业。

春秋晚期，铁器使用和牛耕推广极大程度地提高了生产力水平，促使井田制逐步瓦解。

2.2.2 秦汉私有制与三国“屯田制”秦始皇在公元前216年“令黔首自实田”，即让老百姓（黔首）如实上报自己的所有土地（包括耕地和休耕地），由此在全国范围内推行土地私有制。

汉朝土地所有制与秦朝相同，土地原则上归国家所有，称作“公田”，由皇帝“假”给农民耕种。

实际上即为土地私有，并可自由买卖。

土地所有者须向国家耕地税，耕地税率为亩产的十五分之一或三十分之一。

三国时期，由于战事频繁，魏、蜀、吴三国普遍实行屯田制。

屯田有民屯和军屯两种形式：（1）民屯是把召募来的流民和收编的黄巾军家属按军事制度编制起来，专门从事农业生产；（2）军屯又叫兵屯，是由军队进行的屯田，由大司农派度支校尉、度支都尉到军屯所在地管理军队屯田。

其编制仍以军队的营为单位，每营有佃屯田兵六十人。

屯田制使有限的生产资源得到了高效率的分配使用：民屯制把这些劳动力安置在国有土地上从事生产，充分利用了既定的生产资源；军屯也有效解决了军粮供应问题。

曹魏末年，屯田制对统治者来说已经无利可图，于是司马炎于魏咸熙元年（265年）宣布：“罢屯田官，以均政役，诸典农皆为太守，都尉皆为令长”，实际上废止了屯田制。

2.2.3 晋唐“占田制”与“均田制”西晋时期在经济上实行了占田制。

所谓“占田”，是指国家准许个人占有的土地数量，并不是由国家授田。

它主要包括两个方面的内容：一是对百姓占田的规定。

如规定普通百姓男子占田70亩，女子50亩。

二是对官员占田的规定。

品官一至九品可占田50顷至10顷。

北魏孝文帝改革时，实行均田制，主要内容有：男子15岁以上授露田（一般农田）40亩，桑田20亩；妇女授露田20亩。

为备休耕，露田加倍授给。

露田年满七十还官；桑田可作为私田，不必还官。

露田和桑田均不得买卖，但原有桑田超过二十亩的可以买卖其超出的部分。

地主可按其拥有奴婢和耕牛的情况另外获得土地。

奴婢授田与农民相同，耕牛每只授田30亩，但仅限四牛。

地方官按官职大小授给公田，刺史15顷，县令6顷。

唐朝前期的均田制主要包括：（1）对百姓受田的规定（2）对贵族官僚受田的规定（3）对土地买卖的规定唐中、后期，均田制与前代相比发生很大变化：（1）受田对象与前代有些不同（2）关于官吏受田规定比前代各朝更完备（3）土地买卖限制日益松驰（4）优待府兵官兵逃民复业，凡浮客请佃，委农官勘验，以授田土，……其田制为三品：以膏腴而无水旱之患者为上品；虽沃壤而有水旱之患者，确瘠而无水旱之患者为中品；既确瘠而又水旱者为下品。

上田，人授百亩；中田，百五十亩；下田，二百亩。

五年后收其租，亦只计百亩，十收其三。

一家有三丁者，请加授田如丁数。

五丁者从三丁之制，七丁者给五丁，十本者给七丁，至十十、三十丁者，以十本为限，若宽乡田多，即委农官裁度以赋之。

—《宋史.食货志》2.2.4 宋元“计丁授田”与“限田”唐代以后，土地私有化倾向越来越明显。

北宋统一全国后，鉴于当时有很多土地弃耕撂荒，急望人民垦田务农，以求增加国家财政收入，宋太宗根据太常博士陈靖建议实行“授田”，即把所有农田，按上品、中品和下品三个层次授给私人耕种，这就是所谓“计丁授田”。

在“授田”制度下，国家和皇室仍保有大量土地。

大土地所有制有很大发展，集中表现在“官田”扩大上，除了沿袭唐五代所有官田之外，还集中了大量无主荒地，籍没的田地以及购买的大量田地，土地兼并日益严重。

到了南宋时期，由于土地兼并太重，所以又开始实行“限田”制度，即通过法令限制王公贵族占有大量土地。

元代和南宋一样，将土地分为官田和民田两种。

民田，就是私人所有的土地。

官田是承袭金南宋所有的官田以及籍没有两朝的皇室、贵戚、达官、显宦及豪右等私人地产而来。

另外，在征服战争中，由于残酷土地屠杀掳掠，人民死亡流离，以致产生大量无主荒地，这些无主荒地也被没收为国有土地。

2.2.5 明清时期的私有制明清时期同前代一样，分为官田与民田两种。

在民田中，有地主土地所有和农民土地所有两种：（1）地主土地所有即大中小地主阶级所有的土地。

其中包括王公、贵族、勋戚、达官、显宦、地主、豪强、富贾、大贾、寺观僧道等占有的大量肥沃的土地。

（2）农民的土地所有即自耕农和半自耕农所拥有的小块土地，亦即直接生产者的小额土地。

农民所有的小块土地，多系从他们的前代继承的祖产，或者是他们自己开荒占有的土地。

这些有地者或无地者的中间阶层，从全国范围来看他们人数众多，拥有的土地数量也相当可观，在封建社会经济结构中处于举足轻重的地位。

案例小知识鱼鳞图册鱼鳞图册简称鱼鳞册，为中国古代国家政府在承认土地私有的前提下，为征派赋役而编造的土地簿。

明朝洪武二十年（1387）命各州县分区编造，以田地为主，分号详列面积、地形、四至、土质及业主姓名，一式四份，分存各级政府，作为征税根据。

2.3 民国时期土地制度2.3.1 国统区土地制度民国时期，国民党政府所实行的土地制度是军阀割据时期形成的地主、富农、小农和国家所有的多元复合所有制。

1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会通过了《中国国民党第一次全国代表大会宣言》，提出：“农民之缺乏田地，沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作。

” 孙中山还明确提出了“耕者有其田”和“地尽其利，地利共享”的用地主张，强调要通过规定地价、照价征税、照价收买和涨价归公的办法实现平均地权。

1926年10月，国民党中央和各省、区联席会议通过的政纲，确定了实行减租减息的法律标准，即“减轻佃农田租百分之二十五”，这就是通常所说的“二五减租”。

但其后国民党政府并未执行这些规定。

国民党政府1929年公布的《民法典》，对大地主的土地所有权做了保护性的规定。

1930年，国民党政府制定和修订了土地管理基本大法《土地法》，用以规范全国土地的所有、使用、收益等事项。

但针对《土地法》实施程序的规定《土地法施行法》却迟至四年后才颁布。

到1937年抗战全面开始后，原定的“土地改革”自然无法贯彻而开始改行《土地政策战时实施纲要》，土地改革的实施受阻。

2.3.2 解放区土地制度在新民主主义革命时期，中国共产党主张废除封建半封建性的土地所有制，实行农民土地所有制的革命运动。

土地改革是1927年冬在中国共产党领导的农村革命根据地开始的（当时称土地革命）1927～1937年间，各革命根据地都先后颁布了土地法令，废除封建半封建的土地所有制，把地主的土地、公共土地及富农多余的土地分配给无地少地的贫苦农民。

到1931年春，基本上形成了一套明确的土地革命政策，主要内容是：依靠雇农、贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。

抗日战争时期，中国共产党为了联合地主阶级共同抗日，在土地政策方面作了让步。

将“耕者有其田”的政策改为减租减息政策，即实行“二五减租”和“分半减息”，借以减轻农民负担，提高他们抗日和生产的积极性。

同时实行交租交息，用来照顾地主利益，团结对敌。

1947年，《中国土地法大纲》在解放区颁布实施。

《大纲》规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。

从此开始，各解放区的土地改革运动进一步深入地开展起来。

2.4 建国后土地制度2.4.1 建国初期土地制度中华人民共和国建立以后，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

到1952年底土地改革完成，中国农村土地占有关系发生了根本变化：占农村人口约90％的贫农、中农（雇农已不复存在）占有全部耕地的90％以上，原来的地主富农只占有全部耕地的8％左右，另有2％的土地为农村其他人所占有（包括部分公用土地）。

1954年，新中国第一部《宪法》中确立了土地的社会主义公有制，与计划经济体制相适应，土地制度有如下特征：行政划拨、土地无偿使用、、无限期使用、不准转让，这一时期的土地制度的实质是土地资源计划配置。

2.4.2 改革开放以来土地制度变迁改革开放以来，土地改革的重点是在不改变国家对土地所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用变无限期使用为有限期使用变无流动使用为流动使用沿着土地市场化的道路摸索前进。

1979年颁布的《中外合资经营企业法》首次以法律的形式明确了国有土地有偿使用制度。

1988年全国人大七届一次会议通过的宪法修正案，以国家根本大法的形式规定了“中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，还规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。

1990年5月，国务院宣布，允许外商进入中国内地房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，标志着中国土地市场管理走上了有法可依的轨道，土地使用制度改革由此在全国推开。

1998年12月发布《土地管理法实施条例》，至此我国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。

2001年国务院颁发《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确指出经营性国有土地通过招标拍卖以市场化的方式供应。

2004年3月国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定国有土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌出让方式进行。

“8·31大限”以后，除了公共事业用地外，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停，经营性土地统一采取招拍挂的方式出让，逐步建立起规范的土地市场。

2.4.2 改革开放以来土地制度变迁由于我国二元土地权属、管理制度的存在，农村土地制度有着和城镇国有用地不一样的变革路径。

农村土地制度变迁可以划分为以下三个阶段：（1）第一阶段（1978-1983）在经历了不联产责任制——联产责任制——包产到组——包产到户——包干到户的制度变迁后，最后确立了土地的集体所有、农户家庭经营的基本形态；（2）第二阶段（1984-1993）将土地承包期限明确延长至15年不变；（3）第三阶段（1994-至今）强调土地承包期实行30年不变，强化和稳定农户家庭对土地经营拥有权利的完整性。